La formation des députés au contrôle parlementaire des services de renseignement : un nouvel enjeu pour la RSS ?

by Valentin Wagee · August 23rd, 2017

Les services de renseignement d’un pays constituent un domaine très particulier et un défi délicat en matière de bonne gouvernance. Ils se distinguent des autres institutions de sécurité par leurs méthodes de collecte d’information. Ils détiennent ainsi des pouvoirs spéciaux qui les autorisent à mener des activités d’écoute ou à recruter des informateurs dans des conditions de confidentialité très strictes. Certains Etats confèrent à leurs services de renseignement des pouvoirs de police - comme en Suède, au Danemark, en Russie ou en Malaisie[1]  - qui les mettent en mesure de procéder à des arrestations, des interrogations ou de mettre en détention des individus, à la différence de nombreux autres pays. Le renseignement militaire relève, pour sa part, spécifiquement des forces armées et poursuit un but opérationnel dans leurs terrains d’engagement. Dans les sociétés démocratiques, les prérogatives des agences de renseignement militaires sont plus restreintes que celles des organisations de renseignement civiles.

Malgré ces différences, les services de renseignement des sociétés démocratiques sont toutes confrontés à deux objectifs contradictoires, le premier étant de définir et d’exécuter leurs missions avec un degré satisfaisant de transparence, le second étant de remplir une mission qui leur interdit parfois de se plier aux règles communes de la démocratie. Afin de concilier ces objectifs, des bases juridiques définissent leur légitimité vis-à-vis des citoyens, justifiant ainsi pour ces derniers la nécessité d’y allouer des fonds publics.

Quels exemples en matière de supervision parlementaire du renseignement ?

L’Afrique du Sud constitue un cas intéressant. Un Comité Permanent sur le Renseignement, formé de douze parlementaires, est sélectionné au sein de l’Assemblée. Ceux-ci sont issus des principaux partis et représentent les principales tendances politiques de l’Assemblée élue[2] . Leur mandat est défini par la Loi sur la Supervision des Services de Renseignement, qui stipule que les membres du Comité disposent d’une accréditation et ont ainsi accès à des documents classifiés.

A contrario, les 4 membres du Comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité du Canada disposent d’un accès illimité à toutes les informations confidentielles dont ils peuvent avoir besoin pour mener à bien leur mandat. Ils sont cependant souvent désignés par le gouvernement (direct) ou par le Parlement (indirectement) [3] . Les services doivent de leur côté systématiquement demander l’approbation de l’organe parlementaire compétent avant de recourir aux pouvoirs spéciaux[4]  .

Dans ces deux modèles, les comités disposent d’une grande légitimité démocratique dans la mesure où le rôle est joué par des personnels élus par le peuple, ce qui permet de conserver un lien direct avec les citoyens. A cet effet, le terme anglais d’overview semble plus approprié que les concepts de contrôle et de supervision utilisés en français pour aborder ces questions car il renvoie moins à l’idée d’un système coercitif.

Cependant, les députés en question manquent souvent de temps, d’expertise, d’expérience ou de l’indépendance nécessaire. Dans ce cas, ils ont recours à des organes de supervision indépendants tels que les institutions supérieures de contrôle (voir le Blog d’Anicia Lala). Ces lacunes en termes de compétences et d’intérêt envers les activités de renseignement peuvent avoir des conséquences très négatives sur la gouvernance du secteur de la sécurité d’un pays. Comment par exemple, pour les représentants élus, évaluer les activités du secteur ou en contester la pertinence sans connaître précisément les crédits qui leurs sont alloués ?

Les défis posés à l’approche RSS.

Ce thème constitue donc un défi pour la communauté travaillant dans le domaine de la RSS. Les programmes de formation destinés spécifiquement aux parlementaires trouvent ici toute leur pertinence. Un programme financé par la coopération danoise et le National Démocratic Institute vise ainsi, par exemple, à sensibiliser les membres de la Commission de Défense et de Sécurité du Burkina Faso depuis 2016. Ces sessions ont lieu en accord avec les principes de la RSS et incluent par exemple les volets genre.

Les difficultés rencontrées sont souvent davantage liées aux différences de cultures professionnelles entre parlementaires et professionnels du renseignement qu’à des logiques de pouvoir. Le rapport des députés au renseignement peut être influencé par la nature de leur fonction, dans la mesure où le Parlement est un espace de débat et de transparence.

Une piste pour une approche RSS réside dans la communication au public de rapports sur les activités des agences de renseignement. Ils peuvent aider à la construction d’une relation de confiance entre les citoyens et leurs services et à une meilleure compréhension des activités liées au renseignement. Ces rapports permettent de poser un cadre d’action sur la base duquel les différents organes de contrôle émettent des recommandations en vue d’une meilleure gouvernance répondant aux exigences démocratiques. Plusieurs années plus tard, ces rapports peuvent être utilisés par les organes de contrôle pour vérifier la prise en compte de recommandations et tendre vers l’intégrité et la responsabilité des services.

Certains règlements secondaires sont mis en application par des voies parallèles, décrets ou instructions ministérielles, auxquels le public n’a pas accès. Ces activités non accessibles au citoyen doivent cependant rester conformes à la Constitution et aux conventions internationales. Elles leur interdisent notamment d’agir en violation des droits humains consacrés par le Droit International.

Quels sont les potentiels points d’entrée pour une approche RSS ?

Le Manuel DAC de l’OCDE[5]  dresse une liste de conditions pouvant justifier des efforts en matière de réforme des services de renseignement. Le guide affirme ainsi qu’une approche globale est susceptible de favoriser la qualité de ces activités en améliorant le contrôle par le pouvoir exécutif et la supervision par le législatif. La société civile s’engage souvent sur ces sujets à la suite de révélations d’abus de pouvoir [6] . Cela peut faire suite au sentiment que les services ont dépassé le cadre de leur mandat.

Les sessions de formation aux parlementaires en vue de les aider à mieux comprendre les enjeux posés par les agences de renseignement en termes de supervision législative des techniques opérationnelles, de création de mécanismes efficaces de supervision et de conduites, peuvent ainsi constituer un point d’entrée pertinent dans la mise en œuvre d’une approche holistique de la réforme des secteurs de renseignements. Un engagement dans ce domaine requiert néanmoins une connaissance approfondie des relations que partagent parlementaires et agences, dans leur dimension juridique, technique et informelle, et une compréhension fine du contexte local.

[1] Evolution du Contrôle Parlementaire des Forces Armées, Institut de Recherche Stratégique de l'Ecole Militaire, Etudes de l'IRSEM n. 22, 2012

[2]  Dube Fikani Brian, Accountability and Oversight of Intelligence Services in South Africa post 1994, University of Witwatersrand, juillet 2013.

[3] House Government Bill, An Act to establish the National Security and Intelligence Committee of Parliamentarians and to make consequential amendments to certain Acts, 42nd Parliament, 1st Session, 3 décembre 2015 

[4] En France, la loi cadre de 2015 a défini le fonctionnement du renseignement ainsi que le système de procédures concernant les autorisations, en faisant un outil aux normes démocratiques (la première ébauche de contrôle parlementaire datant de 2007). Les prérogatives des comités parlementaires britannique et italien fonctionnent sous un autre modèle, prévoyant pour le premier un droit du ministre de s’opposer à la divulgation des renseignements au comité, et pour le second que le comité ne puisse poser que des questions d’ordre général. 

 [5] OECD DAC Handbook on Security System Reform: Supporting Security and Justice,  DAC Guidelines, Security System Reform and Governance, 2005 

[6] Niger Inter, Une ligue de la société civile et l'opposition dénoncent la mal gouvernance au Niger, Février 2017.

 Lectures complémentaires.