Mise en œuvre opérationnelle de l’approche globale dans les activités de soutien à la paix

by Victoria Walker · May 5, 2017.

Une première version de ce blog a été présentée lors d’une allocution prononcée par l’auteur à la conférence annuelle de l’Association européenne des centres de formation aux opérations de paix (AECFP) en Finlande (2-4 mai 2017).

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L’approche globale, en tant que concept, existe depuis un certain temps. Alors qu’elle a été internalisée par de nombreuses organisations, il n’existe pas de définition unique de ce terme. L’approche globale peut être comprise comme la mise à disposition de l’ensemble des capacités et des compétences dont dispose le monde civil et militaire d’assistance à la paix et de gestion de crise dans le but d’œuvrer de concert et de réaliser un même objectif positif. Les environnements où ont lieu les activités de soutien à la paix sont complexes et multidimensionnels. Voilà pourquoi ils nécessitent des réponses qui soient elles-mêmes multidimensionnelles, prenant en compte les différentes facettes d’une crise : la sécurité, l’aspect politique, développemental, social, humanitaire, économique et les droits de l’Homme.

Bien que le choix d’une approche globale relève d’une logique fondamentalement saine, de nombreuses questions se posent lorsque le concept est analysé et sa mise en pratique présente de multiples défis. Il nous faut dès lors veiller à ce que les attentes concernant ses possibilités de concrétisation soient raisonnables et que les hypothèses qui la sous-tendent soient comprises.

Les valeurs, les principes et les résultats convenus

L’approche globale est basée sur l’idée qu’il existe une compréhension commune de ce qu’est le résultat désiré et de la meilleure façon d’y parvenir. Néanmoins, les personnes engagées dans des missions de gestion de crise ont souvent des priorités différentes. Par exemple, pendant la programmation de la mission civile de l’UE au Kosovo, il fallait constamment lutter pour préserver l’équilibre entre les exigences de ceux qui travaillaient sur la réforme judiciaire et qui voulaient donner la priorité à la lutte contre l’impunité, plus particulièrement à l’égard des hauts responsables  politiques et de la sécurité, et les demandes de ceux qui travaillaient sur la sécurité et qui devaient pouvoir s’appuyer sur la stabilité engendrée par ces mêmes responsables afin de faire avancer la réforme des organismes de sécurité. Ce conflit sur les approches à adopter a également été observé au sein de la mission de suivi de l’UE à Aceh, provoquant des frustrations en raison de la portée limitée du mandat en matière des droits de l’Homme et de son interprétation restreinte en vue d’assurer une meilleure sécurité en engageant de hauts responsables du gouvernement indonésien dans ce processus.

L’adoption d’une approche basée sur la « théorie du changement » peut offrir une bonne occasion d’analyser (et par la suite de vérifier régulièrement) les hypothèses sur ce qui fonctionnera bien et de disposer d’une feuille de route permettant à toutes les parties de voir à quel niveau elles joueront un rôle. Mais des désaccords fondamentaux peuvent exister entre les acteurs autour de la logique de la théorie du changement. Il y a dix ans déjà, des preuves empiriques suggéraient que les acteurs étaient davantage susceptibles d’être motivés à pousser au maximum leurs propres rôles plutôt qu’à œuvrer pour une interprétation convenue du bien commun. [1] Cette situation engendre des problèmes lorsque l’on s’efforce de faire en sorte que chacun et chacune travaille pour arriver à un résultat commun.

Le temps

Lorsque nous travaillons avec les acteurs de la sécurité, nous sommes souvent témoins d’une tension entre les objectifs du renforcement des capacités dans le domaine de la sécurité, portés sur le court terme et l’opérationnalisation,et les objectifs à plus long terme de la RSS, qui sont plutôt axés sur la gouvernance. Une approche globale peut s’avérer utile dans de tels cas. Compte tenu des menaces auxquelles les acteurs de la sécurité nationale doivent faire face, il est effectivement souvent nécessaire d’améliorer leurs capacités rapidement, notamment pour combattre les menaces extrémistes. Toutefois, les données empiriques de ces dernières années provenant d’Afrique, d’Asie et d’Amérique latine attestent que si des efforts ne sont pas déployés simultanément pour l’édification de mécanismes solides de redevabilité, ce renforcement des capacités peut s’avérer fortement néfaste à long terme et contribuer à une plus grande insécurité générale. Les différentes instances gouvernementales ou les organisations qui travaillent sur les programmes « former et équiper » et sur la gouvernance ne sont pas toujours en phase sur le plan culturel et opérationnel et il faut également remédier à cette situation.

Il convient de rester réaliste pour ce qui est du temps nécessaire pour planifier et travailler ensemble. A titre d’exemple, actuellement la Suède adopte une approche innovante où elle fait appel à quatre organismes pour accompagner la réforme de la justice des mineurs en Albanie, à savoir la police suédoise, l’administration des juridictions nationales, le parquet et le service des prisons et de la probation. Il s’agit là d’un exemple éminemment positif de l’application d’une approche globale au cycle de programmation, qui non seulement prend en compte les bonnes pratiques en matière d’accompagnement d’une réforme de la sécurité et de la justice mais qui met également en exergue le temps supplémentaire nécessaire à la réalisation des différentes étapes : il a fallu beaucoup de temps pour planifier le processus alors que les différents organismes se trouvaient déjà au sein des mêmes institutions au niveau national. Dans des environnements plus instables, où la communauté internationale travaille généralement dans un espace fort restreint et où une approche globale s’avérerait extrêmement bénéfique, le temps est un luxe rare, réduisant la capacité des différentes organisations à rassembler leurs idées afin d’en discuter et d’être ouvertes à une modification de leurs plans.

Les acteurs

Le degré d’ambition de l’approche globale au regard des parties impliquées mérite d’être discuté. Est-il déterminé par le niveau de cohérence au sein des différentes branches d’une mission, ou dans le cadre de l’intervention gouvernementale ? L’approche globale implique-t-elle une cohérence entre les acteurs de la communauté internationale ? Et dans quelle mesure cette approche dépasse-t-elle les structures gouvernementales pour s’étendre aux acteurs non gouvernementaux ? Concerne-t-elle uniquement la perspective de terrain ou implique-t-elle la cohérence avec les capitales et les quartiers généraux ? Quel est le rôle du pays partenaire dans une approche globale et quel est celui des acteurs nationaux non étatiques ?

L’appropriation nationale et les plans nationaux devraient constituer un dénominateur commun dans le soutien aux processus de paix. Néanmoins, il n’existe souvent aucun cadre national et il se peut que les acteurs de la nation d’accueil soient dépourvus des capacités suffisantes pour constituer des partenaires appropriés permettant de respecter les échéances que la communauté internationale s’est imposée. Si nous prenons le Mali comme exemple, l’état des lieux du DCAF en matière de soutien international dans le pays a permis d’identifier des défis permanents en termes de capacité d’absorption des institutions nationales, qui entravent la mise en œuvre de ce soutien. Les donateurs et les missions recherchent souvent des options à court terme pour dépenser les budgets ou font face à des impératifs urgents pour assurer la sécurité des populations, si bien qu’ils ne peuvent attendre la mise en place de telles structures. Une approche globale permettrait de réduire les phénomènes de doublons et de diminuer la charge pour les autorités nationales, mais davantage d’efforts sont toutefois nécessaires pour déterminer la meilleure façon de procéder, en fonction de l’étendue du soutien apporté par la communauté internationale dans ce type d’environnement.

L’une des priorités est certainement de rapprocher les différentes parties prenantes et il existe des preuves manifestes démontrant que cela a bien lieu. Au cours des trois ou quatre dernières années, les interactions entre les différentes optiques de consolidation de la paix se sont accrues. Les enseignements tirés des engagements récents du DCAF (Centre de Genève pour le contrôle démocratique des forces armées) nous ont permis d’échanger des points de vue sur les interdépendances entre la RSS et la R2P, la GAAMAC (Action mondiale contre les crimes et les atrocités de masse), la non-répétition de violations flagrantes des droits de l’Homme, la prévention de l’extrémisme violent,  la lutte contre les déplacements forcés, la gestion des finances publiques, la sécurité urbaine, la lutte contre les menaces sanitaires mondiales, pour ne mentionner que quelques-unes de ces composantes. Avoir une compréhension plus large du rôle de chacun dans un même espace constitue un bon pas en avant.

La géographie

Beaucoup trop souvent, la planification et la mise en œuvre sont axées sur les capitales, ou bien encore elles soutiennent une approche purement nationale ou purement régionale. Or, une approche globale des activités de soutien à la paix nécessite un équilibre et une interconnexion entre les initiatives locales et nationales ainsi qu’une compréhension des dimensions régionales de cet engagement.

Les rôles

La multitude d’actions différentes qui ont lieu au cours des processus de soutien à la paix doit également être prise en compte dans l’approche globale. Parmi ces actions figurent le recueil d’informations, l’analyse, la planification, la programmation, la mise en œuvre, le dialogue politique, l’adaptation et les retours d’expérience. Elles combinent le soutien politique, stratégique, opérationnel et tactique. L’un des facteurs qui contribue le plus à l’échec des processus de RSS est que les responsables de sa mise en œuvre traitent la RSS comme une entreprise purement technique, alors qu’il s’agit en fait d’une activité essentiellement politique, nécessitant un dialogue constant entre ceux qui sont le mieux placés pour un dialogue politique et ceux qui ont une compréhension technique des questions. Les processus institutionnels, les échéances, les autorisations et la prise de conscience peuvent compromettre une véritable approche globale dans certains de ces processus ou entre certains acteurs. La question est dès lors de savoir comment opter pour la meilleure solution tout en tenant compte des restrictions en place, de façon à pouvoir améliorer l’approche globale dans la mesure du possible dans un contexte changeant ?

En fin de compte, que pouvons-nous faire pour améliorer la mise en œuvre opérationnelle de l’approche globale dans des activités de soutien à la paix ?

  • Tout d’abord, nous rappeler que l’approche globale est un moyen et non une fin en soi. Un cadre commun d’engagement peut être élaboré à partir d’une compréhension commune et d’un engagement par rapport aux principes de bonnes pratiques en ce qui concerne: l’appropriation nationale ; le principe d’innocuité ; le soutien pertinent basé sur une compréhension approfondie du contexte, des acteurs et de leurs relations ; les approches fondées sur les droits de l’Homme ; l’égalité de genre ; et la nature politique du soutien à la paix.
  • Elaborer des politiques propices au soutien d’une approche globale sur le terrain, notamment en adoptant une approche itérative où les plans peuvent être ajustés afin de prendre en compte la conscience croissante d’autres acteurs et d’autres approches permettant de soutenir l’instauration de la paix.
  • Partager les mêmes approches concernant l’analyse de l’information, la gestion des risques, l’élaboration des indicateurs (y compris ceux qui passent des résultats à court terme obtenus par les acteurs travaillant dans ces rôles aux  résultats à plus long terme et aux changements  favorisés par d’autres acteurs).
  • Avoir une meilleure compréhension commune des rôles, responsabilités, cultures et processus institutionnels respectifs, et identifier des opportunités supplémentaires pour travailler régulièrement ensemble.
  • Avoir une formation commune avant la mission, avec la participation des personnes compétentes (celles qui sont déployées ou déjà sur le terrain). Des retours d’expérience sont possibles à partir du Premier corps germano-néerlandais et de l’Effort commun d’exercice néerlandais d’AMF (désormais dans sa troisième année). Le but en est d’approfondir la compréhension des dimensions et des complexités multiples des situations de crise et des opérations conjointes actuelles, par le biais d’échanges de points de vue entre les différents acteurs, civils et militaires, dans le cadre d’une interaction soutenue.
  • Avoir recours aux capacités permanentes/de réaction qui peuvent renforcer les différents acteurs internationaux. L’ISSAT en est un exemple dans le domaine de la réforme de la sécurité et de la justice. L’UE met également en place une capacité d’intervention civile.
  • Il n’est pas possible de développer une seule et unique méthodologie pour réaliser l’approche globale, étant donné la singularité des différents contextes en termes d’acteurs, de rôles, de menaces, d’objectifs, de capacités nationales et d’autres facteurs. Néanmoins, il est possible de réaliser d’importants progrès en constituant une base de données factuelles de tout ce qui fonctionne dans les différents domaines et en examinant les raisons de ce bon fonctionnement en se focalisant sur la manière de concevoir une approche globale flexible, fondée sur une démarche itérative propice à la construction d’un espace permettant aux différents organismes et institutions de s’impliquer selon leur propre rythme et  d’établir des fondations solides et stables. Il faut néanmoins pour cela que la communauté internationale s’engage à prendre des risques, à fournir les ressources pour vérifier les progrès, à assurer la continuité du personnel déployé pour maintenir les relations, à apprendre des retours d’expérience et à investir le temps nécessaire. Etant donné que les ressources sont allouées en fonction de ce qui est spécifié dans les mandats de mission, le fait de définir explicitement les besoins à couvrir pour le développement d’une meilleure approche globale destinée à une intervention de soutien particulière peut assurer la mise à disposition des ressources nécessaires. S’engager à mettre en œuvre une approche globale est un investissement, mais un investissement qui peut donner des résultats positifs exponentiels pour ce qui est de l’efficacité du soutien.

[1] De Coning C. et Friis K., Journal of International Peacekeeping 15 (2001) 243-272, p.261