La RSS et l'appropriation locale - de la théorie à la pratique

15/05/2017 @ 15:53
by Ronnie Bradford

J'ai développé un intérêt qui m'a poussé à lire et à relire les nombreux documents relatifs à l'appropriation locale, publiés dans la newletter de cette semaine, le Digest. J'ai rédigé une dissertation de master sur ce sujet il y a de cela quelques années qui se focalisait sur le cas particulier de la RSS au Somaliland, où je travaille toujours. J'ai été cependant déçu de ne pas trouver de discussions ou de conseils concernant les difficultés majeures rencontrées dans l'application des principes d'appropriation locale dans un cadre pratique : si un programme RSS fait l'objet d'une appropriation locale authentique (par les autorités et communautés d'un Etat où il existe un besoin en RSS), celui-ci déviera inévitablement des "normes internationales" et de la conception des partenaires internationaux. Les locaux ont souvent leur propre perception et prennent leurs propres décisions, ce qui pousse l'orientation, le rythme et la nature du programme RSS à varier en conséquence. Cela signifie en pratique que : 

- La RSS jouissant d'une appropriation locale est un processus lent, modeste, imparfait et individuel, évoluant au fur et à mesure que les locaux acquièrent des capacités et de l'expérience, mais également peut-être plus susceptible d'être durable et en mesure d'améliorer les conditions de sécurité.

- Les bonnes opportunités pour le développement externe de la RSS se trouvent dans un rôle de soutien, avec une focalisation sur le renforcement des capacités individuelles et institutionnelles pour permettre aux acteurs locaux de mieux faire leur travail. Il peut y avoir une place pour les partenaires externes dans des domaines montrant des lacunes. Mais les décisions sur l'échelle, la direction, le contenu et le rythme de la réforme demeurent aux mains des locaux, pour les locaux et selon les conditions et standards locaux, indépendamment de la perception des partenaires internationaux.  

- La pertinence et la nécessité de concevoir des programmes et évaluations selon une approche occidentale typique peut être remise en question. Une approche évolutive, itérative, où les locaux choisissent les domaines où les marges de progression sont les plus grandes, rencontre souvent le succès escompté, dans la mesure des ressources souvent limitées et du contexte changeant d'un Etat fragile. Les programmes de Monitoring et Evaluation (M&E) doivent eux aussi être évolutifs, chaque pas, même limité, rendant la situation sécuritaire meilleure qu'auparavant aux yeux des locaux. 

Cela pose bien entendu un problème pour les partenaires internationaux. Combien d'entre eux sont prêts à accepter que les locaux mènent un programme de RSS lent, modeste, imparfait et évolutif, alors que leur propre système de management requiert des interventions clairement définies avec des délivrables spécifiques et précis? Au cours des dernières années, j'ai cherché en vain des discussions concernant cet aspect auxquelles je pourrais contribuer et desquelles je pourrais apprendre. Des idées?

Ronnie Bradford

16/05/2017 @ 11:53
by Franziska Ehlert

Cher Ronnie,

Merci beaucoup pour votre réponse intéressante et appelant à la réflexion au dernier Digest sur l'appropriation locale. J'ai apprécié votre point de vue sur la tension entre l'appropriation locale "authentique" et les attentes des partenaires internationaux concernant le projet. C'est un sujet d'une grande importance dans le cadre de mon travail sur le programme de DDR en Côte d'Ivoire dans le cadre de ma thèse de Master. La réflexion que je souhaiterais partager avec vous à ce sujet concerne votre notion d'une approche locale évolutive, qui doit je pense être nuancée : il n'existe sans doute pas d'approche évolutive locale qui soit complètement indépendante des normes internationales. 

La Côte d'Ivoire a achevé son programme de DDR il y a à peine deux ans et mène désormais un programme complet de RSS qui est largement salué pour sa bonne planification et une forte appropriation locale. En effet, le gouvernement a été extrêmement actif pour prendre l'initiative sur les programmes de DDR et de RSS. Les structures nationales sont rattachées directement à la présidence et le pays est fortement impliqué financièrement, au contraire de certains pays où ces processus sont financés surtout par les partenaires internationaux. 

Cependant, en menant des interviews en Côte d'Ivoire, de nombreux acteurs de la société civile ont montré qu'ils percevaient le processus comme initié par le gouvernement plutôt que par les acteurs locaux (une distinction très utile selon moi), qu'ils n'étaient pas consultés et qu'ils pensaient que les standards internationaux habituels avaient été appliqués. Un exemple cité était que de nombreux anciens combattants possédaient encore leurs armes aujourd'hui, un problème reconnu par l'ensemble des acteurs impliqués dans le processus national de DDR. Les anciens combattants étaient souvent en possession de plusieurs armes, mais ne rendaient qu'une partie d'entre elles. Cela était dû en partie à leur besoin de conserver leurs chances dans le futur (pensant qu'ils pourraient prendre part à nouveau aux combats à un moment donné), mais surtout parce qu'ils n'avaient pas de confiance dans le processus et dans la paix fragile, surtout ceux ayant combattu au côté de l'ancien président Gbagbo. Selon la société civile ivoirienne, le processus devrait ainsi du être conduit dans l'autre sens : commencer par la démobilisation et donner aux civils des perspectives, et amorcer le désarmement dans un second temps. Leur argument était que la population aurait ainsi mieux compris le processus et aurait rendu ses armes volontairement. 

Lorsque j'évoque cet argument aux partenaires et au personnel des Nations-Unies, la plupart le récusent systématiquement, au pretexte que la sécurité doit être rétablie en priorité au travers du désarmement. Une seule des personnes interrogées a en fait observé une telle inversion du programme DDR, en Afghanistan, quand les pachtounes refusaient de rendre leurs armes pou rdes raisons culturelles. J'ai réalisé qu'en Côte d'Ivoire, les gens n'avaient pas nécessairement réalisé qu'en conduisant le processus différemment, par exemple en inversant les séquences, on pouvait aboutir à un meilleur résultat. Je pense ainsi qu'il est intéressant d'approcher cette discussion sous l'angle des cadres cognitifs. J'entends par cadre cognitif l'ensemble des trames narratives et des métaphores conceptuelles par le biais desquelles notre cerveau conçoit des pensées et des mots. Celui-ci génère notre perception de la réalité et influence, entre autres, la façon dont nous communiquons. 

Le gouvernement actuel en Côte d’Ivoire est trés familier du système international, de ses standards et reflexions sur la consolidation de la paix et les initiatives liées à la sécurité. Certains diront que ses membres ont été "socialisés" par ceux-ci. Cela signifie qu'ils savent ce que les partenaires internationaux attendent, et que cela peut écarter des réponses non conventionnelles car ils ont conçu la DDR pour se traduire par plusieurs séquences se succédant dans un ordre prédéfini, comme le suggèrent les standards internationaux. 

Revenons enfin à l'approche évolutive : je pense qu'il est extrèmement difficile de définir si un programme bénéficie de ce que vous appelez une "appropriation locale authentique", ou s'il est conduit par des "normes internationales", dans la mesure où même une approche évolutive n'est jamais entièrement locale du fait des l'exposition au discours sur la consolidation de la paix. Je pense que nous gagnerions à être davantage conscient des cadres dans lesquels nous (les partenaires internationaux et acteurs nationaux), pensons.  

Je suis très interessée par votre réflexion à ce sujet - peut êztre avez tiré des enseignements similaires (ou contraires) de votre recherche au Somaliland.

17/05/2017 @ 12:46
by Mark Knight

Je vais profiter de cette discussion sur la RSS et la DDR poru ajouter quelques commentaires. 

Premièrement, le concept de RSS et la manière dont il impact notre compréhension de l'appropriation locale. Pour commencer, les deux acteurs principaux dans notre concept de RSS sont les citoyens et l'Etat. Cette compréhension représente des siècles et des couches de philosophie politique, malmenées par l'histoire, qui sont les postulats fondamentaux sur lesquels la RSS est bâtie. Il ne va pas sans dire que la philosophie et l'histoire accouchent d'une perspective culturelle spécifique, mais celle-ci est connue car les concepts d'Etat et de citoyens puisent leurs sources dans la culture politique "occidentale". Cependant, voir la RSS comme la relation entre les citoyens (la majorité) et l'Etat (la majorité avec le pouvoir de contrainte) implique de voir les nations comme des groupes d'interactions humaines. Dans ce sens, j'imagine que le premier homme des cavernes à ramasser un gourdin a fait face à un mur de protestations de la part du groupe comme "Hey! Qu'est ce que tu vas faire avec ça?". Dans ce cas de figure, un accord aurait été passé stipulant que le port de gourdins n'était autorisé que pour chasser les animaux, qui devraient ensuite être partagés avec le groupe. Il s'agit d'un exemple de RSS préhistorique, un accord entre la majorité et la minorité pour déterminer par qui, comment et quand la violence pourrait être utilisée pour bénéficier au groupe.  

A partir de cet exemple un peu ludique, nous pouvons voir la RSS dans une perspective plus large comme une interaction intérative et ininterrompue entre les citoyens et l'Etat. Cette interaction definit et redéfiniten permanence les conditions, caractéristiques, buts, et comportements pour s'assurer que la contrainte de l'Etat soit acceptable par la majorité. De ce point de vue, la RSS a commencé lorsque quelqu'un a ramassé un gourdin et ne s'est pas interrompue, le contrat social étant un accord élastique et évolutif qui est impacté en permanence par le contexte, l'époque, le changement, et les innovations. L'accord entre citoyen et Etat sur la contrainte peut être appelé contrat social de sécurité. A partir de cette perspective, la RSS consiste en une série de contributions visant à impacter le contrat social de sécurité existant, et ne peut être considéré comme atteignant un degré suffisant d'" appropriation locale authentique", dans la mesure où la situation existante - le contrat social de sécurité - a été établi par les "acteurs nationaux" qui se l'approprient donc. Ainsi, ce qui est décrit comme "lent, modeste, imparfait et évolutif" par Ronnie, peut être perçu comme l'évolution naturelle du contrat de sécurité sociale, et l'appropriation nationale authentique dans ce processus est un élément de la problématique à laquelle la RSS entend s'attaquer et éventuellement résoudre. 

En résumé, à la question originale de Ronnie sur la capacité des partenaires internationaux en RSS à permetttre une réelle appropriation nationale, ma réponse est un "non" retentissant. Parce que, comme j'ai essayé de le montrer, le contrat social de sécurité a évolué, est en évolution constante et parce que les acteurs nationaux - Etat et citoyens - se le sont approprié "authentiquement". Toute interaction de cette évolution par un acteur exterieur, sans parler ici de but, ne peut créer une appropriation nationale, car l'appropriation nationale authentique est un élément de la "problématique" que la RSS entend faire évoluer ou résoudre. 

17/05/2017 @ 20:05
by Mark Knight

Deuxièmement, sur le concept et la pracitique de la DDR. 

Au cours de mes expériences des programmes en Désarmement, Démobilisation et Réintégration, il est inévitable que les participants ne se désarmeront jamais totalement, que la démobilisation est une impossibilité psychologique et sociale, et que la réintégration est - au mieux - une appellation impropre. En fait, la seule assistance réellement utile pendant les programmes de DDR provient des paiements en liquide au titre de l'assistance à la réinsertion (je développerai les arguments complets et cohérents menant à cette conclusion à la fin de ce commentaire).

Cependant, je suis choqué par le commentaire sur le fait que le processus est "largement applaudi" suivi par le constat que la société civile n'est pas satisfaite du processus et des résultats, ce qui mène inévitablement à la question : "dans ce cas, qui applaudit"? De plus, les suggestion en faveur d'un inversement des séquences qui serait plus efficaces sont invalidées par l'idée que "la sécurité doit être restaurée en premier lieu au travers du désarmement". Et cependant il est également évoqué le fait que la plupart des anciens combattants sont encore armés, il ne peut dont y avoir eu un désarmement qui restaure la sécurité si le désarmement n'a pas eu lieu. Dans la mesure où je n'ai pas plus d'informations sur le processus en Côte d'Ivoire, et que je ne veux pas critiquer le travail  de ceux impliqués dans le processus, je suggèrerai seulement que certains intérêts ont pu être mis en avant au travers du développement, du financement et de la mise en place d'un programme DDR. Une telle suggestion peut répondre à la question posée précédemment, "qui applaudit?", à laquelle la réponse serait : ceux dont les intérêts sont servis par l'intermédiaire du programme. 

D'une manière générale, je serais en faveur d'un abandon complet du concept de DDR, dans la mesure où un reséquençage radical du processus ne ferait concerètement que changer l'ordre dans lequel les erreurs sont faites. Je suggèrerais qu'en lieu et place d'une progression programmatique linéaire - D puis D puis R - il serait plus judicieux de se focaliser sur quatre thèmes, qui bien que liés peuvent être développés séparément au début jusqu'à ce qu'ils se rejoignent à un stade plus avancé du processus. Cette approche dans la conception des interventions sécuritaires post-conflit nécessite un changement depuis une approche programmatique linéaire, où l'illusion du contrôle demeure, à une approche où l'interaction entre les différents thèmes est inévitable mais inprévisible et incontrolable. Une intervention post conflit reformulée aussi radicalement consisterait en quatre focalisations distinctes, récoproques, interconnectées et simultanées, chacune nécessitant une disposition spécifique dans les accords de paix. Au sein de ce cadre révisé, la DDR séquentielle des combattants et des structures serait remplacée par des focalisations séparées, simultanés, et interconnectées sur (1) les armes, (2) les structures, et (3) les individus. La focalisation sur la réforme de la sécurité garantie par l'Etat, que nous appellerons (4) transition de la sécurité étatique, sera initiée et mise en place simultanément. (une description complète de cette approche est contenue dans un article à venir : référence 1 ci dessous)  

Références mentionnées ci-dessus :

  1. Security & Human Rights in Peace Processes: Advising Armed-Insurgents Knight. M.  (2017 forthcoming).
  2. Reversing the Stabilisation Paradigm: Towards an Alternative Approach, Knight. M.  (2016), Stability: International Journal of Security & Development, Centre for Security Governance, Canada.
  3. SSR Post-Conflict Integration Knight. M. (2009): GFN-SSR Helpdesk Query. International Development Department, School of Public Policy, University of Birmingham.
  4. SSR, Democracy & the Social Contract: from implicit to explicit. Knight. M. (2009) Journal of Security Sector Management, Volume 7 Number 1, February 2009.
  5. Expanding the DDR Model: Politics & Organisations.Knight. M (2008) Journal of Security Sector Management, Volume 6 Number 1, March 2008.
  6. Guns, Camps and Cash: Disarmament, Demobilisation & Reinsertion of Former Combatants in Transitions from War to Peace, Knight. M, & Ozerdem. A. (2004) Journal of Peace Research, 41(4), July 2004.
18/05/2017 @ 11:12
by Franziska Ehlert

Cher Mark, 

Merci beaucoup pour votre intéressant contribution à cette discussion. Je voudrais simplement clarifier certaines choses en retour. Premièrement, sur la question de "qui applaudit?", même si cela peut être vu comme une généralisation excessive, je dirais la communauté internationale. la résolution du Conseil de Sécurité pour mettre fin au mandat de l'UNOCI en Côte d'Ivoire affirme que : 

"Le Conseil de Sécurité […] constatant les progrès remarquables accomplis par la Côte d'Ivoire en vue d'atteindre une paix durable et la stabilité, ainsi que la prospérité économique, et félicitant le leadership du président de la Côte d'Ivoire ainsi que l'implication de tous les Ivoiriens dans ces objectifs, […] félicite les progrès cruciaux accomplis dans la construction et le renforcement de la réconciliation et de la cohésion sociale" (S/RES/2284 2016).

Cela reflète la position que j'ai rencontrée le plus souvent au cours de mes recherches, la plupart des représentants des organisations internationales, les partenaires bilatéraux ou multilatéraux ont affirmé que le programme de DDR en Côte d'Ivoire était bien planifié et que le pays allait d'une manière générale dans la bonne direction. Je pense que vous avez bien résumé cela en disant que des "intérêts avaient été servis au travers du développement, du financement et de la mise en place du programme de DDR" - en particulier des intérêts et une compréhension partagés entre les acteurs internationaux impliqués dans la DDR et la direction amorcée par le pays, qui semblent contraster avec la manière dont les membres de la population, tels que les acteurs de la socété civile, perçoivent le processus.

En ce qui concerne le désarmement, vous avez raison de mettre le doigt sur le décalage entre la nécessité perçue de désarmer pour rétablir la sécurité, et le fait que de nombreux ex-combattants n'aient pas rendu toutes leurs armes. Cela, cependant, ne veut pas dire que le désarmement n'a pas eu lieu, mais qu'il n'a eu lieu que partiellement et aurait pu atteindre d'autres résultats si il avait été conduit différemment. 

J'espère que tout cela apporte de la clarté à certains arguments que vous avez développé. 

21/05/2017 @ 09:39
by Ronnie Bradford

Chère Franziska,

Merci pour vos commentaires. Votre exemple en Côte d'Ivoire est un excellent exemple en ce qui concerne la manière dont les locaux entendent orienter les réformes d'une manière différente des partenaires internationaux. Je comprends votre position quant au fait qu'une perception locale est susceptible d'avoir été, à minima, influencée par les normes internationales et ne sera jamais exclusivement locale. Cela n'invalide pas cependant l'argument selon lequel, si l'appropriation locale est forte et authentique, les locaux sont susceptible de faire quelque chose de différent de ce que les partenaires internationaux peuvent attendre - et pourquoi pas? En conséquence, cela peut jeter le doute sur la validité de la plupart des interventions et programems conduits selon un modèle "occidental" typique : comment un partenaire peut-il  lancer un programme sur plusieurs années avec différents résultats aux défférents stages, si les locaux en ont le contrôle effectif? 

Dans un parallèle avec votre suggestion que la DDR en Côte d'Ivoire aurait pu être entreprise différemment, je vous offre ma perspective sur le Somaliland. Après la guerre civile, le Somaliland a conclu un accord avec différentes milices pour former son armée nationale. De plus, environ 1000 personnes ont suivi un programme de DDR (supporté par la GTZ). Certain clans et milices existent dans des parties plus reculées du pays. Succès ou échec? Le résultat est sans aucun doute différent de ce qu'un programme international aurait pu entreprendre (le Somaliland étant en partie négligé par la communauté internationale au cours des dernières années, en particulier en comparaison avec les efforts pour soutenir les gouvernements somaliens basés à Mogadiscio. L'armée est trop grande et a trop de membres inutiles : elle est considéré comme un Etat providence par une partie des combattants, bien au'elle soit aussi respectée par une partie de la population. Les réminiscences de la guerre civile se sont interrompues depuis 25 ans et les tentatives d'inclure les milices dans l'armée se poursuivent sous les différents gouvernements. Peut-être ce processus contrôlé localement ne remplit que partiellement ses objectifs, mais cela est déja mieux que dans de nombreux autres cas. Cette appropriation locale est largement intervenue de manière involontaire, en raison du désintérêt envers le Somaliland par la communauté internationale, en particulier à ses débuts. La question est ici de parvenir à encourager davantage de RSS tout en ne menaçant pas cette appropriation locale.