II - Gouvernance financière / Gestion des finances publiques

Les remarques qui introduisent cette partie du socle de référence identifient la gestion des finances publiques comme un élément clé de la gouvernance et soulignent que les secteurs défense, justice et sécurité intérieure sont assujettis aux mêmes règles et procédures que les autres. Le budget de l'Etat constituant la base financière qui permet au gouvernement de mettre en œuvre ses politiques publiques, il est donc essentiel que les institutions des secteurs défense, justice et sécurité intérieure participent activement au processus budgétaire et soient en mesure de présenter des arguments convaincants afin d'obtenir les ressources humaines, techniques et financières dont elles ont besoin pour remplir leurs fonctions. Il est tout aussi important qu'elles gèrent ensuite ces ressources conformément aux principes de bonne gestion des finances publiques.

Un bref tour d'horizon des standards internationaux relatifs à la gestion des finances publiques permet d'en clarifier les contours et de préciser le rôle que chacun des acteurs identifiés dans les sous-parties précédentes se doit de jouer dans le processus pour que cette gestion soit saine et contribue à une bonne gouvernance.

Les objectifs généraux d'une bonne gestion des finances publiques sont les suivants :

-    Stabilité budgétaire et pérennisation financière : A ces fins, le budget national doit être réaliste et abordable sur le plan financier. Il est donc essentiel que les secteurs défense, justice et sécurité intérieure soient impliqués dans l'ensemble du processus d'élaboration du budget (voir Tableau dans la version PDF du socle gouvernance - Rôle des différents acteurs impliqués dans le processus de programmation budgétaire).

-    Allocation efficiente des ressources : Les ministères chargés de la défense, de la justice et de la sécurité intérieure doivent fournir à l'autorité chargée de l'arbitrage les éléments nécessaires qui lui permettent d'allouer des ressources limitées en fonction des priorités nationales, et là où elles produiront les effets les plus utiles.

-    Efficience et efficacité opérationnelle : Il s'agit ici de la mise en œuvre efficiente et efficace des programmes du gouvernement en vue de la réalisation des objectifs des politiques publiques dans les différents domaines, y compris défense, justice et sécurité intérieure. Les capacités d'exécution du budget au niveau des ministères de tutelles et des institutions prestataires de services sont ici primordiales. Il est donc indispensable que le personnel responsable soit outillé de manière appropriée (connaissances techniques requises, information disponible en temps voulu, équipement approprié, etc..). Il est généralement accepté qu'une amélioration dans les domaines de la sécurité et de la justice a un effet positif sur le développement dans les autres secteurs.

-    Transparence budgétaire et reddition de comptes : Les secteurs défense, justice et sécurité intérieure sont également soumis à l'obligation de rendre compte de leur utilisation des finances publiques. Des procédures spécifiques peuvent être mises en place afin de ne compromettre ni la sécurité nationale, ni l'impératif de redevabilité démocratique sur les finances publiques (voir point ci-dessous sur la transparence des finances publiques). 

-    Rapports sur l'utilisation de l'assistance extérieure : cet objectif est particulièrement important pour les pays dont les gouvernements reçoivent d’importants appuis financiers extérieurs n'apparaissant pas toujours dans le budget national. Dans les domaines de la défense et de la sécurité intérieure, de par les coûts récurrents qui y sont associés ces aides ponctuelles ont parfois un impact particulièrement significatif sur les budgets de fonctionnement des institutions en bénéficiant.

La transparence des finances publiques[1] permet, en outre, aux acteurs impliqués dans le contrôle externe de l'action gouvernementale d'exercer leur droit de regard sur les finances de toutes les administrations publiques. Elle requière :

-    Définition claire des attributions et des responsabilités : La structure et les fonctions de l’administration publique doivent être claires. Les prérogatives des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire en matière de finances publiques doivent être bien définies. La gestion des finances publiques doit s’inscrire dans un cadre juridique, réglementaire et administratif clair et ouvert.

-    Processus budgétaire ouvert : La préparation du budget doit suivre un calendrier établi et obéir à des objectifs de politique budgétaire et macroéconomique bien définis. L’exécution, le suivi et l’information budgétaires doivent faire l’objet de procédures claires. (voir aussi les principes d'une bonne programmation budgétaire ci-dessous).

-    Accès du public à l'information : Le public doit être pleinement informé de l’activité financière passée, présente et prévue et des principaux risques financiers. Les informations financières doivent être présentées de manière à satisfaire aux besoins de l’analyse des politiques et à promouvoir la responsabilisation. L’engagement doit être pris de diffuser en temps voulu des informations sur les finances publiques.

-    Garantie d'intégrité : Les données budgétaires doivent être conformes aux normes de qualité reconnues. Les activités financières doivent être soumises à des sauvegardes et à un contrôle interne effectif. Les informations relatives aux finances publiques doivent être soumises à un examen extérieur.

Le budget national peut être considéré comme un instrument de discussion, de négociation et de conciliation des considérations de politique économique et de sécurité. Il permet ainsi au gouvernement d'atteindre ses objectifs de défense et de justice pénale sans excéder ses capacités financières, ni perdre de vue les priorités nationales dans les autres domaines. Le processus de programmation budgétaire vise à atteindre les quatre objectifs fiscaux suivants : i) stabilité macroéconomique, ii) l'efficience dans l'allocation des enveloppes budgétairesaux différents secteurs, iii) l'efficacité opérationnelle, et iv) la transparence et la responsabilité budgétaires.

Quel que soit l’outil de programmation budgétaire utilisé,[2] il est essentiel que le personnel des ministères de tutelle et des directions appropriées des institutions prestataires de sécurité et de justice sache les utiliser et en connaisse le calendrier afin de ne pas manquer des échéances significatives. Une bonne coopération interministérielle est indispensable au bon déroulement du processus de programmation budgétaire, le personnel du ministère ayant le budget dans ses attributions jouant, bien entendu, un rôle central dans le processus. Qu’il s’agisse d’une programmation budgétaire annuelle ou pluriannuelle, les caractéristiques d'une bonne programmation budgétaire peuvent se résumer de la manière suivante :

-  Exhaustivité : Le budget doit couvrir toutes les opérations budgétaires du gouvernement. L'aperçu complet des recettes et des dépenses publiques qu'un budget exhaustif offre permet une meilleure prise de décision plus judicieuse qui tienne compte des ressources disponibles. Universalité et unicité sont d'autres termes utilisés en relation à cet aspect essentiel visant à s'assurer de la prise en compte de toutes les recettes et les dépenses (universalité) soit par le budget général de l'Etat, soit par un budget annexe ou un compte spécial du Trésor public dûment justifié (unicité). 

-  Prévisibilité : Afin de pouvoir planifier leurs opérations à moyen terme et de pouvoir délivrer leurs services de manière plus efficace et efficiente, les institutions gérant les fonds publics ont besoin de prévisions sur les allocations dont elles vont disposer. Le recours à une programmation budgétaire pluriannuelle contribue à cette prévisibilité.

-  Possibilité de contestation : Le financement de toute opération menée par l'Etat doit être régulièrement examiné et évalué. Des mesures spécifiques peuvent être prises pour que les dépenses liées à la défense à caractère sensible soient examinées de manière appropriée sans compromettre la sécurité nationale.

-  Transparence : Les informations budgétaires doivent être précises, fiable et exhaustives. Il est essentiel que le personnel des différents ministères prenant part au processus ait accès à ces informations en temps opportun. Il est tout aussi important qu'elles soient systématiquement disponibles au public dans un format accessible. La préparation de "budgets citoyens"[3] peut ainsi contribuer à une meilleure transparence et permettre au public d'exercer son droit de regard de manière mieux informée.

-  Périodicité : Quelle que soit l’approche utilisée, programmation annuelle ou pluriannuelle, le processus d'élaboration du budget doit suivre un calendrier précis et fiable, déterminé et publié à l'avance.

Le processus de programmation budgétaire s’articule généralement en quatre phases présentées brièvement ci-dessous et de manière plus détaillée dans le tableau qui décrit le rôle des différents acteurs concernés lors de chacune d'elles (voir dans la version PDF du socle gouvernance) :

-    Formulation/préparation : Sur la base des ressources dont l’Etat dispose, le gouvernement définit des objectifs en matière de dépenses, fait des choix stratégiques et établit des enveloppes globales qui guident les travaux des différents ministères dans la préparation de leurs budgets respectifs. Après négociations entre le ministère chargé du budget et les autres (conférences de répartitions/arbitrage), le budget de national est inclus dans le projet de loi de finances[4] soumis au parlement pour examen et adoption. Bien que le pouvoir exécutif dirige la phase initiale du processus, la préparation du budget peut très bien faire l'objet de discussions impliquant certains des membres des commissions spécialisées du parlement et des représentants de la société civile qualifiés. De telles consultations peuvent être particulièrement utiles si la préparation du budget s'inscrit dans le cadre d'un processus plus large de planification (formulation d'un cadre stratégique de réduction de la pauvreté ou d'une stratégie nationale de sécurité) ; si des changements interviennent dans l'environnement sécuritaire (nouvelle menace, RSS) ; ou si des problèmes se manifestent dans la gestion des finances du secteur de la sécurité et de la justice (sous-financement de certaines rubriques et sur-financement d'autres, cas de corruption, etc...).

-    Adoption : C'est à ce stade que le pouvoir législatif reçoit officiellement de l’exécutif le projet de loi de finances et la proposition de budget qu’il comprend, et les examine. Selon les pouvoirs (illimités, restreints ou limités), le temps et le degré d'expertise dont les commissions spécialisées disposent, celles-ci formulent des observations et propositions d'amendements à la commission du budget et des finances qui prépare ensuite son rapport de synthèse et le présente en séance plénière. Les Commissions peuvent généralement faire appel à une expertise extérieure et recueillir les avis des organisations de la société civile sur le projet de loi pour informer leur travail. Le Parlement ne peut souvent qu'apporter des amendements mineurs au projet de loi avant de le voter.

-    Exécution : Au cours de cette phase, les autorités et les organismes gérant les fonds publics utilisent les fonds qui leur ont été alloués. Il s’agit ici des principaux prestataires de services ainsi que de leurs organes de gestion et de contrôle interne. Le Parlement veille à la bonne exécution du budget et exerce un contrôle externe sur tout ajustement budgétaire ou demande d'utilisation des fonds pour imprévus lors l'exercice budgétaire. Questions, interpellations, audiences, enquêtes font partie des outils à la disposition des parlementaires à ces fins.

-    Evaluation : Au cours de cette phase, les Institutions Supérieures de Contrôle des Finances Publiques, le Parlement et les organisations de la société civile procèdent à des contrôles et des évaluations des organismes gérant les fonds publics (y compris ceux des secteurs défense, justice et sécurité intérieure) afin de vérifier si le budget a été exécuté avec efficience et en accord avec les normes juridiques et financières en vigueur. Les Institutions Supérieures de Contrôle des Finances Publiques préparent un rapport pouvant recommander des réformes dans le domaine de la gestion financière, ou des enquêtes judiciaires, ou des mesures disciplinaires à l'encontre de fonctionnaires corrompus, le cas échéant. Ce rapport est soumis aux pouvoirs législatifs et exécutifs avant qu’il ne soit rendu public. Le Parlement examine ce rapport et prend ses recommandations en compte lors de futures décisions budgétaires. D'autre part, il existe un certain nombre d'outils d'évaluation des  systèmes de gouvernance des finances publiques. Les principaux d'entre eux sont présentés dans l'encadrée 1(voir dans la version PDF du socle gouvernance). Il convient ici de noter que l'examen ou revue des dépenses publiques (PER) est de plus en plus utilisé dans les secteurs défense, justice et sécurité intérieure.

La complexité et la spécificité de la construction budgétaire du secteur de la sécurité en rendent l’analyse et le contrôle particulièrement ardus. Son caractère éminemment politique, y compris sur le plan de la politique étrangère du pays, accroit l'importance de l’implication des acteurs jouant un rôle dans le contrôle externe. Le rôle du Parlement est de s'assurer que les besoins et intérêts de la population en matière de sécurité soient bien pris en compte dans le processus de programmation budgétaire. Comme on vient de le voir, il lui incombe également de demander des comptes au gouvernement sur l'utilisation des fonds publics, y compris dans le secteur de la sécurité. Outre la fonction budgétaire, deux autres fonctions parlementaires sont particulièrement pertinentes à ces fins : 

- la fonction législative - Le Parlement établit et modifie le cadre juridique de responsabilité financière des institutions de défense et de sécurité dont les principales lois sont la Constitution (séparation des pouvoirs et rôle de contrôle du Parlement) ; les lois relatives à l'administration financière qui règlent les transactions de fonds publics ; les lois prévoyant la création de ministères dotés de fonctions précises de contrôle financier, comme le Ministère des Finances ; les lois prévoyant la création de l'institution supérieure de contrôle ou du vérificateur général ; les lois anti-corruption ; la loi de finances, dont le budget de l'Etat constitue la partie chiffrée.

- la fonction de contrôle - Le Parlement examine le budget des institutions de sécurité. Selon les pays, cet examen a lieu en plénière dans le cadre des discussions relatives aux demandes de financement soumises par le gouvernement ; lors d'audiences publiques durant lesquelles les fonctionnaires chargés des dépenses de sécurité peuvent être appelés à justifier dépenses ou demandes de financement ; ou en commissions spécialisées. Les commissions parlementaires ayant une expertise dans des domaines pertinents jouent ce rôle spécifique. Elles dispensent des avis et formulent des recommandations portant sur les lois ou décisions relative à la défense nationale et à la sécurité de la population qui sont susceptibles d'avoir une incidence sur les finances publiques. Ces commissions sont dotées soit d'une expertise financière, soit d'une expertise en matière de défense et de sécurité. Il leur incombe de s'assurer lors de leur participation au processus budgétaire qu'il existe bien une cohérence entre la politique/stratégie nationale de sécurité, les programmes du secteur et son budget.

Pour leur part, les organisations de la société civile spécialisées dans la gestion financière et la promotion de la transparence budgétaire peuvent contribuer utilement au processus, à différents moments, et à différents niveaux. Elles constituent des partenaires importants pour les commissions parlementaires spécialisées dont elles peuvent renforcer les capacités d'intervention dans le cycle budgétaire ; pour les institutions du secteur dont elles peuvent renforcer les capacités en matière de gestion des finances publiques; pour les contrôleurs des comptes publics et les agences chargées de la lutte contre la corruption lors des phases d'exécution et d'évaluation.

Quant aux médias, ils peuvent mener des enquêtes sur la gestion financière de l’Etat, y compris des institutions prestataires de services dans les domaines de la défense, justice et sécurité intérieure. Ils peuvent également informer les citoyens sur l’évolution du processus de programmation budgétaire et publier les conclusions des rapports des institutions supérieures de contrôle financier. Ils peuvent également fournir des informations cruciales et indépendantes sur l’utilisation des fonds publics.

[1] Voir le Code de Bonnes Pratiques en matière de Transparence des Finances Publiques (2007) et le Code de Transparence dans la Gestion des Finances Publiques au sein de l'UEMOAadopté en mars 2009 par la Directive N°01/2009/CM/UEMOA, et en vigueur dans les pays concernés depuis 2012.

[2] Outils budgétaires : cadre de dépenses à moyen terme associé à un cadre harmonisé de finances publiques, budget-programmes, gestion axée sur les résultats, loi de programmation.

[3]  Un budget citoyen, ou budget des citoyens, est un document produit par le gouvernement, publié au même moment que le budget et largement diffusé afin de permettre au public de comprendre et de s'approprier le budget national. Ce document présente les informations relatives au budget de manière accessible à des non-spécialistes dans les langues nationales du pays. Il constitue un outil important d'amélioration de la transparence de l'action gouvernementale permettant une meilleure implication des citoyens. Voir le guide produit par l'International Budget Partnership, Le Pouvoir de Simplifier les Choses: Un Guide du Gouvernement pour l'Elaboration des Budgets des Citoyens, 2012.

[4] Les lois de finances déterminent la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, compte tenu d’un équilibre économique et financier qu’elles définissent. Les lois de finances comprennent la loi de finances initiale (à laquelle le budget de l’Etat est annexé), la loi de règlement et des lois de finances rectificatives, le cas échéant. Elles sont discutées et adoptées selon des règles de procédures spécifiques fixées par la Constitution et la loi organique relative aux lois de finances. La loi de règlementdu budget et d’approbation des comptes arrête, ex post, le montant définitif des recettes et des dépenses ainsi que le résultat budgétaire qui en découle. Les rapports annuels de performances lui sont annexés.

Examen des dépenses publiques et d’évaluation de la responsabilité financière (PEFA) - Il s'agit d'un programme de partenariat entre plusieurs bailleurs de fonds dont le secrétariat est assuré par la Banque Mondiale.[1] Ce programme a mis en place 31 indicateurs.

- Les 28 principaux sont centrés essentiellement sur la gestion des finances publiques et sont répartis en trois groupes. Les quatre premiers évaluent la crédibilité du budget, c’est-à-dire si le budget exécuté par le gouvernement est conforme à celui autorisé par le Parlement. On compare le montant des dépenses et des recettes exécutées ainsi que la  composition des dépenses exécutées par rapport au budget initial. Les six indicateurs suivants permettent de vérifier la transparence budgétaire, c’est à dire la qualité de la classification budgétaire, la qualité et la quantité de l’information mise à la disposition du public ainsi que la part des opérations extrabudgétaires. Les 18 derniers couvrent l’ensemble du cycle budgétaire et sont réparties en quatre composantes: la phase de préparation (2 indicateurs), la phase d’exécution et de contrôle interne (9 indicateurs), la qualité du suivi budgétaire (4 indicateurs) et les contrôles internes (3 indicateurs).

- Les 3 derniers évaluent les pratiques des bailleurs de fonds et la prédictibilité de leurs financements.

Evaluation de la redevabilité financière dans les pays (CFAA – Banque mondiale) – Cet outil vise à une meilleure connaissance des dispositions en vigueur dans les pays clients en matière de gestion des finances publiques et de redevabilité financière.

Examen des dépenses publiques (PER – Banque mondiale) – Cet examen permet d’analyser la situation budgétaire des pays bénéficiaires, leurs politiques de dépenses – en déterminant notamment dans quelle mesure ces politiques sont favorables aux pauvres – ainsi que leurs systèmes de gestion des dépenses publiques.

Rapports analytiques sur la passation des marchés dans un pays (CPAR – Banque mondiale) – Les CPAR portent sur les institutions chargées des marchés publics et sur les pratiques en vigueur en la matière dans les pays emprunteurs.

Suivi et évaluation des dépenses dans les pays pauvres très endettés (PPTE – Banque mondiale et FMI) – Cet outil permet d’évaluer, au moyen de 16 étalons, la capacité des systèmes de gestion des finances publiques des PPTE à assurer le suivi des dépenses visant à réduire la pauvreté.

Vérification de la transparence fiscale (RONC – FMI) – Il s’agit d’un élément des Rapports sur le respect des normes et des codes, qui s’inspire du Code des bonnes pratiques sur la transparence fiscale adopté par le FMI en 1998 et révisé en 2007.

Évaluations ex ante de la gestion financière des pays (Commission européenne) –En règle générale, la CE effectue des audits de son appui budgétaire « ciblé » en vue de déterminer les dépenses « admissibles » et « non admissibles ». S’agissant de l’appui budgétaire qui sera accordé dans l’avenir, toutefois, elle met actuellement au point une approche nouvelle, qui consiste à recourir à des évaluations ex ante de la gestion des finances publiques, en s’appuyant à la fois sur des diagnostics menés par d’autres donneurs/ gouvernements et sur un « test de conformité » permettant de disposer d’observations sur les performances des systèmes de gestion des finances publiques.

Rapports de mise en œuvre des plans d’action de réforme de la gestion des finances publiques mis en œuvre par le gouvernement du pays partenaire.

[1] Les initiateurs du PEFA sont la Banque mondiale, le Fonds monétaire international, la Commission européenne, le Département pour le développement international du Royaume-Uni, le Ministère français des Affaires étrangères, le Ministère des Affaires étrangères du Royaume de Norvège et le Secrétariat d’État aux Affaires économiques de la Suisse.

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