Approche pangouvernementale et coordination entre donateurs

L’établissement d’approches pangouvernementales pour appuyer les processus de réforme des secteurs de la sécurité et de la justice est un élément clef pour un soutien efficace et productif de la RSS et un pas essentiel vers la coordination entre donateurs. Ce principe est d’ailleurs bien défini dans le cadre du Partenariat mondial pour une coopération efficace au service du développement :

  • Forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide à Rome (2003) ;
  • Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide (2005) ;
  • Programme d’action d’Accra (2008) ;
  • Accord de Partenariat de Busan (2011).

Cependant, une politique sur une question pangouvernementale telle que la réforme du secteur de la sécurité et de la justice amène difficilement à une meilleure coordination. En réalité, comme le montre cette étude en anglais sur la planification de la sécurité et justice internationale, la politique a peu d’influence sur la planification sur le terrain. C’est plutôt les structures de coordination nationale qui jouent un rôle important dans cette planification. La coordination pangouvernementale requiert des efforts et les pays avec des structures de coordination mieux habilitées (y compris le contrôle de la distribution des ressources, la prise de décisions et les informations) sont plus à même de fournir des approches complètes. Cependant, il y a peu d’uniformité et les mécanismes varient :

  • coordination permanente des niveaux stratégiques de la RSS (Conseil national de la sécurité du Royaume-Uni, Évaluations mensuelles concernant les contributions sur la gestion des conflits du Secrétaire d'État suédois) ;
  • coordination permanente de l’assistance au niveau national (coordination pangouvernementale australienne pour la Papouasie-Nouvelle-Guinée et l’Indonésie) ;
  • questions temporaires/coordination au niveau national (Comité du Cabinet canadien pour l’Afghanistan) ;
  • coordination des opérations et partage d’information (généralement dans les ambassades).

Leçon 1 – La cohérence politique amène à la compréhension partagée

Leçon 2 – Les évaluations et les analyses conjointes apportent cohérence et coordination

Leçon 3 – Des ressources et des fonds communs facilitent une mise en œuvre conjointe

Leçon 4 – Coordination entre le terrain et les sièges, particulièrement concernant la politique

Leçon 5 – L’apprentissage et l’évaluation requièrent une approche commune afin d’optimiser les effets démultiplicateurs

Ressources sélectionnées

Leçon 1 – La cohérence politique amène à la compréhension partagée

Les obstacles communs à une approche pangouvernementale efficace sont le manque de compréhension partagée sur ce que la RSS implique, d'une terminologie commune, ainsi que de savoir quelle approche est efficace et même quels sont les rôles et contributions des différents acteurs. Il existe souvent une confusion sur le fait que les approches pangouvernementales conduisent à une fusion de mandats plutôt qu’à plus de clarté sur ce qu’est la valeur ajoutée spécifique - en termes de ressources, expertises ou approche - apportée par un département ou un organisme gouvernemental pour un problème particulier.

En termes de RSS, ceci est souvent illustré par les différentes interprétations de ce qu’est la RSS ; est-ce « à propos de la gouvernance » ?, est-ce « entraîner et équiper » la RSS ?, est-ce une activité de stabilisation ? Pour cette raison, un point de départ pour développer une approche pangouvernementale efficace est ... est une sensibilisation à la RSS inclusive et à large échelle, à tous les niveaux gouvernementaux, tant politiques que techniques. Il est important que tous les acteurs parlent le même langage et aient une approche partagée du soutien à la RSS. La coordination est difficile s’il n’y a pas de compréhension partagée du concept de la RSS ou si le terme peut aussi se référer à d’autres domaines.

Développer des politiques, guides ou stratégies est une étape importante vers la coordination, mais ces documents ont de l’impact seulement s’ils sont de nature opérationnelle. Les leçons de politique identifiées sont :

  • L’appropriation de la politique RSS – bien qu’un ministère doive être clairement identifié et habilité en tant que responsable de la coordination de l’effort, un ministère ne peut pas soutenir l’implémentation de la RSS seul. La communication et la diffusion d’une politique sont cruciales et le personnel doit en être conscient ;
  • Élimination des conflits et harmonisation du programme national et des objectifs de développement/diplomatie – les services et départements gouvernementaux ont tendance à ne pas travailler ensemble s’ils considèrent leurs objectifs (ou motivations) comme complètement différents ou même comme des obstacles. Les différences entre les programmes nationaux et de développement ne peuvent pas être conciliées aux niveaux techniques mais ont plutôt besoin de clarifications politiques à un niveau supérieur ;
  • Accord interne commun – sur la valeur ajoutée et l’avantage comparatif des agences/départements/ministères individuels dans le soutien des différents domaines de la réforme des secteurs de la sécurité et de la justice. À part la Défense et l’aide internationale, la plupart des départements n’ont pas la prérogative pour un déploiement international - comment leur expertise peut-elle être partagée ?

 Exemples de mécanismes de cohérence politique (en anglais) :

Leçon 2 – Les évaluations et les analyses conjointes apportent cohérence et coordination

Il y a de plus en plus d’exemples d’analyses communes qui servent de base aux prises de décisions pangouvernementales sur la programmation RSS. Les évaluations deviennent fréquemment le point de départ pour améliorer la coordination tant à un niveau national qu’international. Les évaluations conjointes veillent à ce que le gouvernement ait, dès le départ, une interprétation commune et acceptée des besoins prioritaires et des défis dans le secteur, et l’analyse même est plus solide parce qu’elle emploie une large diversité de compétences (tant développementales que diplomatiques et techniques) et traverse différentes cultures organisationnelles.

Dans certains cas, les équipes conjointes ont elles-mêmes permis plus d’approches sectorielles (par exemple, concernant la chaîne de justice pénale) et conduit à une meilleure coopération/collaboration intergouvernementale dans la réalisation du programme. La force des équipes conjointes réside aussi dans le fait qu’elles assurent un équilibre dans les domaines d’expertises essentiels à la RSS : les politiques de RSS (ministère des Affaires étrangères), approche développementale de la durabilité et de la gouvernance (agence de Développement), et les experts techniques (ministère de la Défense, ministère de l’Intérieur, ministère de la Justice).

Exemples sur les analyses communes (liste complète en anglais) :

Leçon 3 – Des ressources et des fonds communs facilitent une mise en œuvre conjointe

La programmation conjointe est souvent difficile parce que les différents ministères et départements ont des budgets différents, des manières différentes de rédiger des rapports, et des calendriers différents. De ce fait, le Royaume-Uni, le Canada et le Danemark ont créé un pôle de financement commun afin d’assurer, par exemple, qu’il n’y ait pas de procédures administratives parallèles ou que les éventuelles difficultés de financement n’entravent plus l’amélioration de la collaboration (par exemple, certains ministères ne peuvent pas s’engager par manque de financement).

De la même façon, le succès de tout programme de soutien à la RSS dépend de la qualité du personnel choisi pour sa mise en œuvre. Le Royaume-Uni, les Pays-Bas, le Canada, l’Australie, la Norvège et d’autres pays se sont orientés vers le regroupement d’experts à travers des listes dédiées à l'expertise en matière de RSS.

La RSS doit aussi être mieux articulée avec d’autres réformes du secteur publique – gestion des finances publiques, décentralisation, réforme du service civil, etc. Ceci exige des approches pangouvernementales qu’elles interagissent ou incluent les ministères des finances et le gouvernement local. Sans l’implication de ces acteurs, des secteurs critiques pour la RSS peuvent être omis.

Exemples de fonds communs :

Leçon 4 – Coordination entre le terrain et les sièges, particulièrement concernant la politique

Les structures de coordination au niveau du siège ne sont pas toujours reproduites sur le terrain, et vice versa. La coordination de programmes requiert une capacité dédiée avec suffisamment d’ancienneté. Le programme Security Governance Initiative (SGI) des États-Unis déploie des officiers RSS pour superviser différents projets départementaux, le Canada utilise des responsables de programme dans les ambassades (Afghanistan et Colombie) pour coordonner les programmes mis en œuvre par d’autres agences, tandis que la Norvège déploie des spécialistes en développement NORAD afin de soutenir périodiquement les équipes de conseil technique déployées par le ministère de la Justice.

L’ambassade joue un rôle majeur dans la mise en œuvre – surtout en ce qui concerne le suivi du soutien bilatéral mais aussi dans le dialogue politique. Cette approche garantit que tout le soutien bilatéral est intégré dans un dialogue politique commun et que l’important travail politique sur le terrain ne soit pas délégué à des agences externes non-habilitées.

Exemples (en anglais) de coordination entre le terrain et les sièges :

Leçon 5 – L’apprentissage et l’évaluation requièrent une approche commune afin d’optimiser les effets démultiplicateurs

Le problème clef dans ce domaine est le manque de cohérence entre les rapports et les évaluations des activités RSSJ financées pour le développement et ceux des activités RSSJ conduites par les militaires. Sans une approche commune pour l’analyse et le partage d’évaluations, il est impossible de garantir que les différentes agences fournissent réellement un ensemble de programmes coordonné et cohérent, et que ces programmes aient les effets voulus. Idéalement, les programmes RSS conduits par les militaires (ou la police) devraient rendre leur rapports selon les mêmes principes DAC suivis par les programmes de développement, et avec le même niveau d’évaluation indépendante et transparente des résultats et répercussions.

Dans beaucoup de pays hôtes, les gros donateurs et partenaires bilatéraux ont une multitude de programmes avec des objectifs complémentaires. Cependant les programmes ne se renforcent pas à un niveau global et n’ont pas d’effets démultiplicateurs, principalement parce qu’ils sont mis en œuvre par des agences différentes et n’emploient pas les mêmes méthodes pour les rapports, le suivi et l'évaluations (S&E) et les enseignements tirés. Il est important d’établir des processus communs d’enseignements tirés pour aider à comprendre les faiblesses dans des secteur pouvant affecter indirectement l'ensemble des efforts de réforme. Les agences travaillant sur des extrémités opposées de la chaîne de justice pénale devraient vouloir rester informées sur ce qui se passe dans les programmes partout dans le secteur, puisque cela a un impact sur leur travail. Généralement, ceci inclut le renforcement des capacités d’une institution (p.ex. la police) tout en limitant les progrès dans une autre (p.ex. le judiciaire) ce qui conduit à une aggravation de la situation (p.ex. une augmentation des détentions préventives et plus d’enquêtes mais pas de coordination, ni de suivi par les tribunaux).

Le processus d’apprentissage devrait ensuite alimenter la programmation des processus de prises de décisions, afin que le Gouvernement ait une vision claire de ce qui marche, des approches qui sont efficaces dans le contexte donné, et des manques de priorités à travers le secteur. De telles informations peuvent servir de point de départ ou d’inspiration pour une agence pour apporter du soutien ou pour les autres afin qu’elles réfléchissent à leur propre approche.

Exemples d’approches communes pour l’apprentissage et l’évaluation :