Créer un équilibre entre redevabilité et efficacité

La bonne gouvernance du secteur de la sécurité est un facteur essentiel du développement global.

En matière de prestation de services de sécurité et de justice, la redevabilité est une notion liée à la protection contre les abus, à la capacité des citoyens à demander réparation et à tenir les prestataires responsables de leurs actes, ainsi qu’à la réactivité et à l’accessibilité des prestations elles-mêmes. La redevabilité contribue à renforcer la confiance et la légitimité nécessaires pour surmonter la méfiance entre les acteurs de la société dans les pays touchés par les violences. 

Il existe une tendance à confondre l’intérêt d’un programme de RSS avec son coût. En d’autres termes, on attend plus d’un programme d’appui onéreux visant à mettre en place des institutions de sécurité efficaces que d’activités axées sur la gouvernance et relativement moins coûteuses. Cependant, la durabilité des programmes de formation et de renforcement des capacités repose en grande partie sur des freins et contrepoids fonctionnels, et sur une combinaison adéquate de mécanismes de contrôle interne et externe. Réalisée en 2016, une cartographie du soutien à la RSS au Mali est révélatrice à cet égard : environ 80% du soutien apporté par les acteurs internationaux au processus de RSS dans le pays est destiné à la formation et à l'équipement, alors qu’à peine 20% de cet appui couvre les aspects relatifs à la redevabilité et à la gouvernance.

Enseignement 1: Des évaluations initiales rigoureuses peuvent démontrer le besoin de redevabilité afin de soutenir des réformes efficaces

Enseignement 2: Une plus grande attention sur la redevabilité favorise des résultats plus durables

Enseignement 3: L’appropriation locale et la participation communautaire dans la redevabilité des parties prenantes constituent une solution adaptée pour  parvenir à des institutions sécuritaires plus efficaces

Ressources documentaires

Enseignement 1: Des évaluations initiales rigoureuses peuvent démontrer le besoin de redevabilité afin de soutenir des réformes efficaces

L'efficacité est le résultat d'un équilibre entre les questions de gouvernance, de redevabilité et d'intégrité. La gouvernance est une question essentielle au sein des forces de sécurité (en générant une force cohérente animée d’une volonté de relever les défis sécuritaires majeurs et également en mesure de réagir en temps voulu aux erreurs de conduite). En se focalisant uniquement sur l’efficacité, on néglige souvent la redevabilité qui peine à s’adapter à des pratiques, équipements et systèmes nouveaux. Afin d’éviter le piège des mesures de formation et d’équipement non-suivies et irresponsables, une évaluation approfondie et conjointe de la capacité et de l'intégrité des forces peut contribuer à la gestion de tout programme de RSS.

Exemples

  • Le Programme de développement du secteur de la sécurité (DSS) des Pays-Bas au Burundi témoigne à la fois d’un engagement à long terme assorti d'objectifs flexibles communs à court terme, et d’un lien étroit avec la gouvernance au sein des forces de sécurité. L’Étude de base sur le secteur de la sécurité au Burundi indiquait quatre grandes priorités : une meilleure clarification des rôles et responsabilités de la police et de l’armée ; une plus grande attention sur la corruption et les violations des droits de l'homme ; une amélioration du contrôle interne, et un renforcement du leadership politique pour faire progresser le processus de changement à l’étape suivante.  Même si ce programme a été interrompu en raison des circonstances politiques, ses multiples facettes demeurent riches d’enseignements. Tout comme le rapport Putting the Governance back in SSR  de Nicole Ball, l’Évaluation de la phase II du Programme DSS menée par DCAF-ISSAT  met en exergue les notions de gouvernance et de durabilité, tout en illustrant le type de d’exercices visant à la collecte de preuves nécessaire à l’élaboration d’enseignements et de bonnes pratiques.
  • L’engagement de l’Union Européenne (UE) aux côtés du Mali a mis en lumière des pistes potentielles permettant non seulement de cultiver des pratiques de bonne gouvernance, mais aussi de créer un équilibre entre redevabilité et efficacité dans le secteur de la sécurité. Depuis l'éclatement de la crise de 2012, l'UE s'est principalement attachée à fournir un soutien pédagogique et matériel afin de renforcer l'efficacité des forces de sécurité maliennes. Elle a également  bien que plus récemment - renforcé son soutien aux mécanismes de gouvernance et de responsabilisation au sein de ces forces sur la base d’évaluations préliminaires segmentées (ces évaluations étant liées aux missions de soutien aux capacités de sécurité intérieure (CSDP missions), elles ne sont pas accessibles au grand public). En plus des formations techniques élémentaires et du soutien matériel apporté aux forces de sécurité, les missions de formation (EUTM) et de renforcement des capacités (EUCAP) de l'UE ont intégré d’autres formations notamment sur le leadership, l'éthique, les droits de l'homme et le droit international humanitaire, tout en assurant des formations administratives en ressources humaines, un appui logistique, ainsi que des services de surveillance et d’audit. Ces efforts ont en outre intégré le niveau ministériel avec une série d'activités d’appui destinées aux mécanismes de contrôle interne et de responsabilisation. La mission EUCAP, par exemple, s’efforce de renforcer la sécurité intérieure en donnant suite aux recommandations de l’Audit d’inspection générale de la gendarmerie malienne et de l’Audit d’inspection du ministère de la Sécurité publique. Les missions EUCAP et EUTM ont conjointement essayé de mettre en pratique ces enseignements en appliquant l'approche globale de l'UE par le biais d'une collaboration plus étroite avec d'autres instruments de l'UE. Comme exemple, nous pouvons citer la collaboration entre la Commission européenne (à travers l’IcSP, son instrument de stabilité et de paix) et la mission EUCAP pour la mise en place d’une police de proximité. C’est ainsi que l’IcSP propose un financement et une expérience en matière de gestion des projets, tandis que l’EUCAP fournit l'expertise technique nécessaire. En outre, l'UE offre aux autorités maliennes un appui budgétaire direct, dont une partie est destinée à l’appui des actions liées à la RSS. Le décaissement de ces fonds est lié à des indicateurs de contrôle interne et de redevabilité, jouant ainsi un rôle de levier politique susceptible de favoriser la mise en place des mécanismes de redevabilité.
  • Le cas de la Mission de conseil et d’assistance en matière de RSS (EUSEC) en RDC démontre que l’efficacité des troupes dépend non seulement de la formation sur l’utilisation des équipements, mais également des problématiques plus larges relatives aux conditions de vie et de travail contribuant à la perte de motivation, à la corruption, aux pillages et à l’absentéisme. Une évaluation préliminaire de la capacité des forces armées de la RDCa permis de constater (entre autres) qu’un système de collecte d’informations opaque et dispersé était à l’origine des problèmes de paiement et/ou de mauvaise rémunération des troupes, favorisant ainsi des écarts de conduite, un déficit d’éthique et des risques de corruption. Le projet de « Chaîne de paiement » consécutif à cette évaluation visait entre autres objectifs l'élimination des soldats fantômes et l'examen des questions plus vastes liées à la gouvernance de la chaîne de paiement et à l'allocation budgétaire. L'élimination des effectifs fantômes de la masse salariale a permis une augmentation des salaires des troupes grâce à la masse budgétaire précédemment allouée aux soldats fantômes. Cette solution a amélioré le moral des soldats et réduit leur dépendance vis-à-vis des activités illicites qu’ils menaient à des fins de subsistance.  En plus de contribuer à l’amélioration de la gouvernance et de la responsabilité au sein des forces armées de la RDC, ce projet a également renforcé l'efficacité des troupes.

Enseignement 2: Une plus grande attention sur la redevabilité favorise des résultats plus durables

La durabilité de toute action doit être envisagée dès le départ, ce qui implique des engagements sur le long terme, un maximum de souplesse et mécanisme national de suivi. Cela implique également de veiller à ce qu’un changement organisationnel et comportemental se produise à différents niveaux et dans l’ordre qui convient. En démarrant le processus par des activités axées sur la formation et l’équipement sans prendre en considération l'engagement politique et les cadres réglementaires, tout changement organisationnel obtenu aura des conséquences négatives en aval. La collecte des preuves et la mise en commun des expériences se sont révélées médiocres dans les programmes axés sur la formation et l’équipement. La RSS devrait veiller à ce que tous les programmes soient suivis et évalués, et que les enseignements tirés soient diffusés auprès d’un vaste public.

Exemples

  • Un projet post-conflit soutenu par la Nouvelle-Zélande et destiné à la mise en place d’une police de proximité à Bougainville (région autonome de Papouasie-Nouvelle-Guinée) a proposé une initiative originale et intégrée au tissu social dans l’architecture politique créée par l’accord de paix de 2001. Le projet a soutenu la création d’une police communautaire auxiliaire composé d’agents assermentés, dont le rôle dépassait le cadre du maintien de l'ordre pour inclure la médiation, la collaboration avec les chefs traditionnels et l’appui aux mécanismes de gouvernance communautaire. Cette approche s’est révélée efficace et durable car accordant une attention aux multiples acteurs engagés dans le maintien de l’ordre et la résolution des différends dans une région caractérisée par un niveau élevé de pluralisme juridique et normatif, et impliquant les prestataires privés des secteurs de la police et de la justice. Le projet était ainsi adapté aux pratiques hybrides en matière de justice et de sécurité locales. La police auxiliaire a travaillé en accord avec les conceptions locales de l’autorité et les méthodes de règlement des conflits dominantes, ainsi qu’avec le système de gouvernement local naissant de Bougainville, mettant en relation l’autorité de l’État et celle des mécanismes sociaux locaux.
  • Si le Secteur de la sécurité sud-africain compte également son lot de défis, la transformation de ce secteur - intervenue au cours de la première décennie suivant l’abolition de l’apartheid - recèle d’exemples notables d’un processus de transformation équilibré, séquencé et inclusif dans un contexte fragile. Dans le secteur de la défense, les réformes sont généralement citées comme contribuant de manière significative à l’amélioration de l'efficacité et de la redevabilité des forces de défense, tout en garantissant que les acteurs de la sécurité constituent une source de stabilité dans le processus de démocratisation. Tel qu’indiqué dans le Livre blanc sur la défense (1996), le processus de réforme était principalement structuré autour de quatre objectifs clés, la modernisation et l'efficacité ne représentant qu'un des piliers de la réforme et non une caractéristique fondamentale. Parmi les objectifs, figuraient :
    • l’intégration et la représentativité ;
    • le contrôle civil du secteur de la défense ;
    • le renforcement de la coopération internationale et régionale en matière de défense, et
    • la mise en place d'un système de défense moderne, efficace, responsable et financièrement soutenable.

L'une des caractéristiques marquantes de la transformation du secteur de la défense en Afrique du Sud a été l'insertion d'une définition plus élargie des concepts de défense et de sécurité dans le Livre blanc précité. Ainsi, cette définition était axée sur la sécurité humaine et une approche centrée sur la personne dans les opérations et le mandat des forces de sécurité, plutôt que sur l'approche stato-centrée traditionnelle prédominante sous l'apartheid. Cet élargissement des concepts de défense et de sécurité a permis de garantir que les nouveaux effectifs soient ajustés, en mesure d’assurer avant tout la sécurité du territoire contre les menaces extérieures, moins budgétivores et de ce fait durables. La formation des nouvelles recrues s'est effectuée parallèlement aux réformes fondamentales des mécanismes de gestion, de planification et de contrôle des forces de sécurité. Les nouveaux équipements n’ont été acquis qu’après que les structures et le personnel des nouvelles forces armées aient été mis en place et jugés redevables, représentatifs et intégrés. Ainsi donc, l’Afrique du Sud s’est dotée en 1999 de certaines des technologies et plates-formes de combat les plus modernes et les plus sophistiquées. L'une des caractéristiques essentielles et fondamentales de la transformation du secteur de la défense sud-africain est qu’elle est l’aboutissement d’un processus local, dont la gestion intégrale a été assurée de bout en bout par les Sud-Africains tant de l'ancien régime que de l’African National Congress (ANC). Le processus allait de la définition d’une vision (déclinée dans le Livre blanc de la Défense de 1996) à l’allocation des ressources budgétaires.

  • La réforme des forces armées et de la police en Slovaquie montre à quel point le Processus de planification et d'examen (PARP) de l’OTAN visant l’interopérabilité avec cette organisation va bien au-delà du « train & equip », se servant d’un système d’évaluation régulier pour examiner le niveau de gouvernance et de redevabilité non seulement des forces armées et des services de maintien de l’ordre, mais aussi des acteurs de la justice, de la gestion des finances publiques, du renseignement et du contrôle civil démocratique. Par ailleurs, le Plan d'action pour l'adhésion (MAP) de l’OTAN est un programme de conseil, d’assistance et de soutien pratique adapté aux besoins spécifiques des pays désireux d’intégrer l’Alliance. Plus vaste que le PARP, le MAP comprend également des aspects relatifs au contrôle civil des forces armées. Après la mise en œuvre du MAP, la Slovaquie a intégré l’OTAN dont elle est membre depuis 2004.

Enseignement 3: L’appropriation locale et la participation communautaire dans la redevabilité des parties prenantes constituent une solution adaptée pour  parvenir à des institutions sécuritaires plus efficaces

L’implication de la société civile sur les questions touchant à la sécurité fait partie intégrante d’un dialogue constructif sur la gouvernance de ce secteur. En effet, le rôle particulièrement important des acteurs de la société civile dans la promotion de la RSS et dans le soutien de son élan montre qu’il est nécessaire que ces derniers soient associés au processus de RSS dès ses premières étapes. Grâce à un dialogue public accru, la sécurité est démystifiée- ce qui réduit la peur et la méfiance - et les organismes de sécurité sont au contact de leur communauté. Lorsqu'un large éventail d'acteurs est impliqué, des passerelles sont créées entre les différents pouvoirs de l’Etat, le secteur de la sécurité, la société civile et les médias. L’adoption d’une approche inclusive dans la mise en œuvre des politiques nationales de sécurité établit une compréhension commune des rôles et responsabilités incombant aux différents acteurs du secteur. Les organisations de la société civile jouent un rôle essentiel dans le contrôle externe des services de sécurité. Ils peuvent donner un avis sur l'élaboration et la mise en œuvre des politiques, sensibiliser l’opinion publique et susciter le débat sur les questions de sécurité.

Exemples

  • Local Police Partnership Boards (LPPBs) en Sierra Leone: Établis par la police sierra-léonaise (Sierra Leone Police, SLP) suite à l’effondrement du pays dans les années 90, les Conseils de partenariat avec la police locale (LPPB) se sont montrés décisifs pour accroître la confiance, la participation et le succès des activités de police en cherchant à répondre aux besoins locaux.
  • Community Safety Partnerships (CSPs) au Nigeria: Les partenariats de sécurité communautaires ont permis de prévenir, réduire et contenir les menaces sociales et environnementales qui impactent négativement la qualité de vie des populations, détériorent le tissu social et les relations de confiance au sein d’une communauté, alourdissant ainsi la tâche des services de police. Les CSP ont apporté des solutions locales aux problèmes locaux en collaborant avec les populations locales pour établir des mécanismes institutionnels et organisationnels de coordination et de mise en œuvre.
  • Philippines: Le forum "Bantay Bayanihan": En misant sur une décennie de programmes de formation en renforcement des capacités et de programmation conjointe pour l'armée et la société civile aux Philippines, une nouvelle initiative a créé un forum permanent pour la coordination entre la société civile, l'armée et la police, ainsi que pour la surveillance du secteur de la sécurité par la société civile.  Lancé en 2011, le forum Bantay Bayanihan institutionnalise la bonne volonté établie avec la formulation en 2010 du Plan de paix et sécurité interne (IPSP) qui bénéficiait d'une forte participation des groupes de la société civile.
  • Le régime à parti unique de Taiwan a pris fin avec l'élection en 2000 de Chen Shui-Bian à la présidence. En associant la société civile à la politique de défense de Taiwan,  malgré les résistances militaires et les enjeux politiques, Chen a œuvré pour une forte augmentation des effectifs non-militaires au sein du Ministère de la défense et la création de nouvelles opportunités permettant à la société civile de peser sur la politique et la supervision du secteur de la défense.
  • La réforme de la police et des forces armées au Sénégal illustre un niveau élevé d’appropriation nationale, examine les questions de commandement et de contrôle, de leadership et d’intégrité, dans un contexte marqué par un conflit dans le sud. Le Sénégal, un des rares pays d’Afrique de l’Ouest n’ayant jamais subi un coup d’État, affiche un niveau de réforme durable et enviable dans la région.

Pour obtenir plus d’’information sur un sujet connexe, voir également Policing Nigeria: A case for partnership between formal and informal police institutions.

  • Une étude de l’Indonésie en deux voletsexplique comment un groupe de dirigeants militaires et des organisations de la société civile désireux d’adopter des réformes ont joué un rôle essentiel dans la redéfinition des relations entre les forces armées et le gouvernement civil après trois décennies de règne militaire.
  • Vingt ans après la chute du régime militaire d’Augusto Pinochet, le Chili a restructuré son ministère de la défense et engagé des civils pour la gestion des tâches longtemps contrôlées par les militaires, marquant ainsi un changement dans les relations entre les forces armées et le gouvernement.
  • La Croatie repense son secteur de la défense nationale: Cinq ans après la fin de la guerre d'indépendance croate, un nouveau gouvernement s’est opposé à la branche conservatrice des forces armées afin de mettre en place un contrôle civil, réduire les effectifs d’une armée jugée pléthorique au lendemain de la guerre et préparer l'adhésion du pays à l'OTAN et à l'UE, concrétisée en 2009 et 2013 respectivement.
  • En ce qui concerne l’intégration d’une approche depuis la base (bottom-up) dans le processus de redevabilité des acteurs de la sécurité, l'Équateur offre un cadre juridique et institutionnel favorable à une plus grande participation des citoyens à la gouvernance. Des observatoires citoyens (Veedurias) permettent aux citoyens de se constituer en groupes de surveillance afin de contrôler la mise en œuvre des programmes gouvernementaux, incluant notamment la Stratégie nationale de sécurité, et la sécurité des citoyens à tous les niveaux de gouvernance. Dans ce même contexte, les autorités municipales locales sont tenues de mettre en place des conseils locaux de sécurité ou MSC. Parmi les participants aux MSC, figurent le maire, les responsables de la police, les juges et les procureurs, la société civile, les responsables de la santé et d’autres acteurs tels que les compagnies pétrolières.  Ces MSC sont également censés rendre des comptes aux citoyens au même titre que les prestataires des services de sécurité, notamment la police. Il a été institué un processus annuel permettant à toutes les entités gouvernementales de rendre des comptes au public (rendir cuentas) via un rapport sur la mise en œuvre des programmes et sur la gestion fiscale.