Intégrer la durabilité dans les programmes de RSS

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Une des méthodes employées pour évaluer le succès des programmes de RSS consiste à déterminer si les principes de bonne gouvernance du secteur de la sécurité sont susceptibles d’être respectés au-delà de la période fixée pour la mise en œuvre des projets et programmes. Prévoir et concrétiser l’exigence de durabilité demeure un enjeu majeur pour les praticiens et donateurs travaillant dans le domaine de la RSS. Il existe d’innombrables cas de projets et programmes n’ayant pas survécu après le retrait de l’aide extérieure. Ainsi, le présent article évoque des leçons et exemples de solutions permettant de créer des conditions idéales pour que les réformes futures dans le secteur de la sécurité et de la justice deviennent et demeurent durables. La pertinence et la valeur de ces leçons dépendent bien évidemment du contexte.  

Leçon 1  – Œuvrer pour l’appropriation du processus au niveau tant national que local

Leçon 2 – Intégrer les principes de bonne gouvernance pour renforcer la durabilité

Leçon 3 – Prévoir des mécanismes de flexibilité et de révision permanente afin d’aider le programme à rester connecté à la réalité du terrain

Leçon 4 – Appréhender la dimension politique comme un facteur de durabilité pour la RSS

Leçon 5 – Considérer le temps de travail comme un des principaux atouts

Leçon 6 - Lier les programmes aux stratégies-pays (à long terme)

Leçon 7 – Elaborer des programmes sensibles aux sexospécificités et ouverts à tous les acteurs

Leçon 8 – Rétablir le contact et instaurer un climat de confiance entre les acteurs étatiques et non-étatiques

Leçon 9 – Instituer l’aide aux programmes de RSS dans le pays donateur

Leçon 10 - Mettre en place des stratégies claires de transfert et de sortie des programmes, ainsi que des indicateurs de résultats axés sur le changement des systèmes et des comportements

Leçon 1  – Œuvrer pour l’appropriation du processus au niveau tant national que local

Il n’existe pas de modèle de réforme établi, car tout est fonction du temps et du lieu.    En effet, il est impossible pour un observateur externe d’avoir une compréhension détaillée des défis et difficultés, et de mener une analyse approfondie des changements intervenus dans le temps et des conséquences liées aux évènements.  Ce qui est productif dans un contexte ne l’est pas forcément dans un autre. De plus, les solutions élaborées à l’échelle locale sont plus crédibles, plus légitimes et susceptibles de recevoir un soutien local accru. Il sera certainement plus facile aux acteurs concernés d’aborder et de gérer ces initiatives locales, contrairement aux approches « importées » et (en partie) inconnues élaborées depuis l’extérieur.

Une attention particulière devrait donc être accordée aux acteurs non-étatiques, notamment aux formes et mécanismes traditionnels qui assurent la justice et la sécurité. Bien qu’il soit difficile d’intégrer les institutions traditionnelles dans un système davantage formel, un tel processus devrait être entrepris dans des contextes où ces institutions jouissent d’une certaine légitimité auprès des populations, contrairement aux acteurs étatiques. 

Exemple:

Leçon 2 – Intégrer les principes de bonne gouvernance pour renforcer la durabilité

Opérer le changement dans le secteur de la sécurité et de la justice consiste à agir sur les attitudes et les comportements de tous les acteurs concernés, qu’ils soient étatiques ou non. La RSS a pour objectif de proposer une nouvelle façon d’aborder la prestation des services de justice et de sécurité d’une manière qui respecte les principes de bonne gouvernance convenus au niveau international. Les principes fondamentaux en matière de bonne gouvernance sont: l’état de droit, les droits de l’homme, l’inclusion, l’obligation de rendre des comptes, l’intégrité, la responsabilité et le renforcement des capacités. Le développement progressif de ces principes est le but recherché par la RSS.

Au terme du processus, le changement des comportements sera donc  tributaire de la capacité à convaincre les acteurs de la sécurité sur la nécessité et l’obligation de respecter les principes évoqués ci-dessus. La manifestation d’un changement dans les comportements et les attitudes des acteurs est toujours signe que le processus de RSS a atteint un certain niveau de durabilité. Les parties et individus convaincus du caractère nécessaire et important d’un tel changement poursuivront certainement dans cette nouvelle lancée après le retrait de l’aide extérieure. 

Les programmes de RSS traitant uniquement de questions relatives à la formation, au développement des capacités et à l’équipement, sans intégrer d’autres aspects comme l’état de droit, la responsabilité et l’intégrité, auront du mal à aboutir à des changements durables. C’est donc dire que la prise en compte de la dimension normative de la RSS est nécessaire pour être en mesure d’atteindre un certain niveau de durabilité.

Exemple:

Leçon 3 – Prévoir des mécanismes de flexibilité et de révision permanente afin d’aider le programme à rester connecté à la réalité du terrain

La RSS est un processus ayant pour finalité d’opérer un changement dans de larges segments de la société. De ce fait, elle ne saurait suivre un processus linéaire.     L’environnement est tellement complexe que les réponses, et d’ailleurs les problèmes réels, ne seront pas perceptibles dans l’immédiat. Il est quasiment certain qu’un nombre de défis et de solutions seront méconnus ou ignorés, et leur pertinence/importance ne se fera ressentir qu’à un certain moment –et de façon imprévue dans certains cas. 

La RSS consiste à aborder les principes de bonne gouvernance dans le détail, et à essayer une combinaison de ces principes avec les approches culturelles et traditionnelles existantes. Il est difficile, voire impossible, de déterminer à l’avance le moment à partir duquel le changement deviendra manifeste. Une fois les individus convaincus, de nouvelles opportunités de progrès ou de plus grandes réussites pourraient se présenter.  

En essayant d’associer les approches traditionnelles à d’autres principes,  les résultats engendrés pourraient ne pas directement répondre au besoin du terrain. De manière presqu’invariable, un processus itératif est donc nécessaire pour parvenir à la solution la mieux adaptée.

Tous les progrès réalisés dans un processus de RSS ne seront pas nécessairement positifs. Il est probable que le processus connaisse des échecs, et presque certain qu’il fera face à des résistances. 

Tout cela revient à dire que l’analyse du processus est une activité continuelle dont les résultats pourraient occasionner des changements sur le programme de RSS. Plus le processus est flexible, plus il est adapté à la situation sur le terrain et plus crédible sera le programme. Il convient cependant de contrôler cette flexibilité pour s’assurer que la supervision efficace dudit programme n’en soit pas affectée. 

Le contenu du programme de RSS doit être flexible, au même titre que ses structures de gestion. De cette façon, le programme de RSS pourra rendre hommage au sentiment croissant et à la capacité grandissante d’appropriation au niveau local et national.

Exemple:

Leçon 4 – Appréhender la dimension politique comme un facteur de durabilité pour la RSS

Prévoir des moyens de sécurité et de justice dans le cadre de l’état de droit pourrait contribuer, dans certains pays, à réduire la capacité d’un gouvernement à recourir à des moyens répressifs. Renforcer l’obligation de rendre compte et la responsabilité, c’est exercer une pression  plus accrue sur le gouvernement. 

Dans les contextes fragiles ou post-conflictuels, les institutions de justice et de sécurité font probablement partie des éléments qui constituent l’assise politique des élites politiques. Ainsi, les rapports qu’entretiennent les élites politiques avec les institutions de sécurité et de justice peuvent aisément être affectés par certains changements intervenus au sein du système de sécurité et de justice. Ces changements feront d’ailleurs l’objet d’une analyse et d’un suivi rigoureux. Par conséquent, il est nécessaire de prévoir un soutien politique pour tous les changements opérés dans le secteur de la sécurité et de la justice afin d’en assurer la faisabilité.

Il est donc certain qu’à travers ce lien, la RSS deviendra un processus essentiellement politique. Afin d’améliorer la durabilité d’un processus de RSS, il est recommandé d’aller au-delà des considérations superficielles et de se concentrer sur le socle politique du secteur de la sécurité et de la justice. Dans sa dimension politique, la RSS exige une volonté politique de tous les acteurs à tous les niveaux. 

Exemple:

Leçon 5 – Considérer le temps de travail comme un des principaux atouts

Non seulement les processus de RSS ne peuvent pas être retardés, mais aussi, il n’existe aucun raccourci permettant de les contourner. La vitesse du processus est exclusivement déterminée par le contexte local. Tel qu’indiqué précédemment, ce processus qui n’est pas linéaire (car pouvant se heurter à une certaine résistance et/ou à des obstacles), est difficilement prévisible et doit à la fois considérer et respecter ce qui constitue le cœur de toute société, à savoir les normes et valeurs traditionnelles en vigueur. Une approche d’apprentissage itératif sera donc nécessaire à ce niveau.

Dans des contextes fragiles ou post-conflictuels, le principe d’appropriation locale met du temps à se développer. Plus les partenaires locaux se montrent aptes et disposés, plus nombreuses sont les responsabilités et les tâches susceptibles de leur être transférées, et moins la présence et l’influence du donateur peuvent être ressenties. Le renforcement des capacités ne concerne pas uniquement les individus et les groupes, mais s’étend également aux institutions et bien au-delà. 

Toute cette démarche prend beaucoup de temps. Il convient d’investir suffisamment de temps pour être en mesure de respecter les bonnes pratiques. Loin de vouloir dire que c’est le temps qui offrira des solutions, cela signifie que le temps en lui-même constitue un atout. Si les programmes ne disposent pas du temps nécessaire pour ancrer les réformes dans des processus pris en charge à l’échelle locale, ils useront presque systématiquement de raccourcis pour atteindre un semblant de résultat efficace. Cependant, ces raccourcis ne respectent pas le rythme des processus de réforme locaux, ce qui réduit la durabilité des changements qui en résultent.

Le renforcement des capacités constitue un facteur occasionnant des pertes de temps. Il s’agit d’une activité qui ne se limite pas qu’aux individus, mais va au-delà des composantes d’une institution: elle suppose une coordination et une coopération interinstitutionnelles, ainsi qu’un partenariat entre les institutions et la société civile. Pour y parvenir, Il est nécessaire de restaurer la confiance entre les acteurs, un processus exclusivement national dont le rythme et l’évolution ne sauraient être forcés, mais plutôt accompagnés. 

Exemples:

Leçon 6 – Lier les programmes aux stratégies-pays (à long terme)

Comme tous les programmes de développement, les programmes axés sur la RSS devraient être reliés aux stratégies nationales, d’une manière coordonnée, et ceci dès la conception du programme jusqu’à la phase de mise en œuvre. Au cas où ces stratégies sont inexistantes, il convient de les élaborer de manière inclusive. L’inclusion suppose l’ouverture du processus aux acteurs étatiques et non-étatiques, à l’administration et à tous les secteurs de la société civile. Des stratégies-pays impliquant tous les acteurs ont pour effet de renforcer la légitimité des programmes de RSS.

Il est préférable, dans la mesure du possible, d’impliquer d’autres donateurs dans la coordination et ceci dès l’entame du processus. Si une telle solution conduira au renforcement de la coordination entre les donateurs, elle pourrait également inciter le second donateur à accompagner le processus d’élaboration et de mise en œuvre des stratégies à plus long terme.

Il convient toutefois de veiller à ce que ces stratégies et objectifs de plus long terme correspondent aux capacités financières et techniques du pays concerné, au risque d’aboutir à un secteur ou à des institutions de sécurité peu viables.

De même, le plan national à long terme devrait être en accord avec le budget national. L’apport -dès le début du processus- d’une contribution financière nationale au programme de RSS, tout comme la création des lignes budgétaires dans le budget national, font partie des options permettant de démontrer le soutien et l’engagement politiques dont bénéficie le processus de RSS.

Exemples:

Leçon 7 – Intégrer une démarche sexospécifique et inclusive dans l’élaboration des programmes RSS.

Lorsqu’on parle de justice et sécurité pour tous, cela implique le respect des différents besoins et problèmes exprimés par tous les citoyens en matière de sécurité et de justice. Tout processus de RSS doit répondre aux défis et besoins de l’Etat et des citoyens concernant la sécurité et la justice, ceci de manière inclusive et équitable. Ce n’est qu’à cette condition que les programmes de RSS deviendront progressivement crédibles, légitimes et dignes de confiance. Cette confiance entraînera à son tour une plus grande ouverture en termes de communication, favorisant ainsi une meilleure compréhension du contexte et des défis sécuritaires.

L’inclusion et la confiance sont les deux critères pouvant garantir la durabilité des résultats obtenus. Si une plus grande partie de la communauté participe activement au processus en soutenant les résultats du programme, ces résultats peuvent être préservés par plusieurs moyens après la fin du programme. En effet, plus le processus est représentatif, plus le programme sera résilient aux obstacles pendant la mise en œuvre, étant donné qu’il sera mieux en mesure de démontrer qu’il est accepté et soutenu par un plus grand nombre de parties prenantes.

Il convient en particulier de veiller à ce que la voix des minorités et des personnes vulnérables soit prise en compte. Le fait que les femmes et les jeunes filles soient plus victimes d’abus que les hommes et les garçons, impose une démarche sexospécifique. La prise en compte des besoins de sécurité et de justice concernant les femmes, les filles, les hommes et les garçons n’est possible que si une attention particulière est accordée à ces groupes, et s’ils sont capables de jouer un rôle actif non seulement dans toutes les phases du cycle de programmation, mais aussi dans le fonctionnement du secteur de la sécurité et de la justice dans son ensemble.

L’équilibre entre les sexes devrait se refléter non seulement sur le contenu des programmes de RSS, mais aussi sur les effectifs chargés de leur mise en œuvre.

Exemples:

Leçon 8 – Renouveler le contact et instaurer un climat de confiance entre les acteurs étatiques et non-étatiques

Le renforcement des capacités nationales est une activité dont l’intérêt va au-delà des capacités propres aux services des institutions gouvernementales concernées. Il intègre également la coopération et la communication entre les institutions d’une part, et entre les institutions et la société d’autre part. Sans communication et ni coopération entre les parties impliquées dans la gouvernance du secteur de la sécurité, il est quasiment impossible pour ce secteur de répondre aux besoins sécuritaires de l’Etat et des citoyens. 

La confiance est une condition préalable à l’efficacité d’un programme. En l’absence de cette efficacité au départ, il est impossible d’aboutir à une réforme durable. Par ailleurs, la présence d’un climat de confiance peut directement contribuer à la durabilité d’un programme en garantissant qu’une relation perdure au-delà des ressources financières allouées dans le cadre du programme. La confiance peut bâtir une relation durable en rendant possible des discussions informelles continues sur le maintien et la poursuite du processus de réforme.   

La confiance est nécessaire pour atteindre le niveau de communication et de coopération souhaité. Cependant, elle pourrait faire défaut à cause d’un manque de dispositions sécuritaires par le passé.  Afin de restaurer cette confiance, il est nécessaire que les parties concernées renouvellent leurs relations. De même, il convient de trouver de nouveaux modes de collaboration susceptibles de mener à une situation normalisée. Tel qu’indiqué précédemment, un tel processus se veut essentiellement local.

Exemples:

Leçon 9 – Instituer l’aide aux programmes RSS dans le pays donateur.

Au sein du pays donateur, le caractère politique des programmes d’appui à la RSS est souvent négligé ou sous-estimé. Seulement, cette dimension peut être déterminante pour la survie du programme proprement dit lorsque certains événements négatifs surviennent au sein du pays bénéficiaire. L’interruption d’un programme peut avoir une grave incidence sur la durabilité des résultats, du fait de la probabilité que les objectifs n’aient pas été atteints, et  du fait que le transfert des compétences est rarement complètement réussi.

SSR-programmes can only be held upright if progress can be showed and the importance of the SSR-programme can be proven.

Les programmes d’appui à la RSS ne peuvent êtresoutenus que si leurs progrès peuvent être mis en avant  et si leur importance peut être prouvée. Même si des indicateurs clairs peuvent être utiles à ce niveau, les indicateurs en eux-mêmes seront fortement dépendants du contexte et devront être étudiés tout du long du processus de réforme du secteur de la sécurité et de la justice.  Le processus de RSS devrait, dans la mesure du possible, être défini en fonction des problèmes les mieux connus du pays donateur.  

En outre, les rapports issus des leçons tirées mettent en évidence la nécessité d’une harmonisation et d’un dialogue entre le Siège et les bureaux hors-siège. La mise en œuvre des activités au niveau local dépendant très fortement des instructions émises depuis le Siège. Une communication efficace entre ces deux niveaux permettra de créer des mécanismes adéquats d’élaboration de programmes de réforme au sein des pays bénéficiaires. Une telle solution peut permettre d’atténuer les risques qui pèsent sur la continuité du programme.

Exemples:

Leçon 10 - Mettre en place des stratégies claires de transfert et de sortie des programmes, ainsi que des indicateurs de résultats axés sur le changement des systèmes et des comportements.

L’un des points essentiels de durabilité d’un programme réside dans la manière dont s’effectue le transfert des responsabilités. On ne peut pas prétendre que le moindre résultat positif enregistré sera durable car les programmes n’examinent que très rarement  la manière dont leurs activités auront un impact sur le long terme. .

La durabilité devrait être prévue de manière globale, lors des travaux de préparation de la clôture d’un programme, mais aussi dans toutes les activités de mise en œuvre.  De manière générale, dans les secteurs où le programme est sensé produire des résultats durables, le personnel devrait systématiquement avoir une compréhension claire de la manière dont s’opérera l’appropriation locale de chaque aspect, ainsi qu’un aperçu de la manière dont l’organisation partenaire continuera à produire ces résultats sans l’appui du programme. Cela devrait faire partie des principaux mécanismes destinés au suivi de l’efficacité du programme, de manière à ce que le suivi de l’effet continu du soutien devienne un des éléments fondamentaux permettant de prouver l’efficacité du programme.   

Lorsque les activités du programme tirent déjà à leur fin, il devrait avoir un plan global montrant comment les responsabilités visant à préserver ces résultats ont été intégrées dans les opérations normales de l’organisation partenaire. Aux abords de la fin d’un programme, un plan global devrait être rédigé pour déterminer comment la responsabilité de maintien des résultats a été intégrée au sein des activités de l’organisation partenaire.

La fin d’un programme entrainera forcément une perturbation considérable chez le partenaire, et il incombera au programme de gérer ce processus afin de minimiser le risque d’assister à une disparition rapide de ses résultats positifs.  

Exemples: