La création d’une Police Républicaine au Bénin

Contexte et introduction

Le développement du Bénin repose fortement sur sa capacité à attirer des investissements économiques internationaux et du tourisme. La sécurité du pays constitue donc une condition essentielle de sa richesse future dans une région ouest-africaine troublée par des phénomènes violents. Depuis de nombreuses années, les forces de sécurité et de défense béninoises font face aux menaces traditionnelles de la grande criminalité, des coupeurs de route ou de l’exploitation illicite de la mer. La menace nouvelle d’une extension du terrorisme sahélien sur le territoire du Bénin s’est concrétisée le 1er mai 2019, par l’assassinat d’un guide du parc de la Pendjari et l’enlèvement de touristes français près de la frontière du Burkina Faso.

Le sujet de la sécurité était déjà un enjeu de campagne des élections du premier semestre 2016 qui ont porté Patrice Talon à la présidence du Bénin. Prolongeant ses propositions de candidat, le nouveau Chef de l’État a rapidement exprimé sa vision de la transformation du secteur de la sécurité dans le Programme d’Actions du Gouvernement (PAG) 2016-2021 et le Plan National de Développement (PND) 2018-2025 qui décline la vision prospective « Bénin 2025 Alafia ». Il y expose en particulier la volonté de rationaliser l’architecture gouvernementale et l’administration publique. La création d’une force unique de sécurité intérieure sous la tutelle du ministère de l’Intérieur et de la Sécurité publique fusionnant la police et la gendarmerie pour améliorer le cadre de gestion y est mentionnée.

Le PAG liste dix-huit projets sectoriels touchant au renforcement de la sécurité publique et du système de défense, à la prévention des risques et protection civile, ainsi qu’à la gestion intégrée des espaces frontaliers et des affaires intérieures. Avec pour seul précèdent récent à une telle fusion la réforme des polices de Belgique du 1er janvier 2001, la création le 1er janvier 2018 de la « Police républicaine » constitue une initiative majeure de la transformation du secteur de sécurité béninois. Le dispositif de sécurité du pays est ainsi modifié par la disparition de deux structures très anciennes, qui ont contribué par leur culture et leurs traditions à son architecture et sa gouvernance. Le Bénin voit naitre donc une structure réunissant aujourd’hui environ 10.000 policiers qui se veut hybride en procédant à la fusion de deux organisations, pratiques et conceptions de la sécurité intérieure. 

En réalité, l‘instabilité régionale et des nouvelles menaces sécuritaires nécessitent que les autorités du Bénin mettent en œuvre un vrai processus d’anticipation et d’adaptation. La création de la Police républicaine ne représente qu’une première étape d’un tel processus alors qu’une nouvelle Stratégie de Sécurité Nationale est désormais attendue au premier semestre 2020. Alors que la réussite de la fusion police-gendarmerie pourrait conditionner les étapes à venir, elle constitue donc un défi majeur avec des avantages et des inconvénients parfois prévisibles aussi bien sur le plan structurel que fonctionnel.

Les difficultés de la fusion

Sur le plan stratégique

Dans plusieurs pays confrontés aux besoins de transformer en profondeur l’organisation de la sécurité, des politiques et des stratégies de sécurité nationale ont été développées pour définir des objectifs prioritaires et les capacités requises pour les atteindre. Leurs autorités nationales ont généralement fixé le cadre d’une réforme du secteur de la sécurité (RSS) par un document de politique de sécurité et un plan de transformation qui concilie aspirations et moyens. L’expérience démontre qu’il est important que chacun de ces documents clés intègre la sécurité intérieure, la défense et la justice et qu’il soit le produit d’un processus de dialogue véritablement global et inclusif, qui donne lieu à une vision largement partagée.

Tout au long de l’année 2017, le comité mis en place pour préparer la fusion de la Police Nationale et de la Gendarmerie Nationale n’a pas travaillé dans un cadre de réforme fondé sur une stratégie nationale du secteur de la sécurité ou une politique nationale de sécurité. Sans orientation politique ou stratégique à sa disposition, le comité n’a fondé son travail que sur la volonté du chef de l’État. Cette volonté politique, bien que déterminante en matière de réforme, n’est pas suffisante à elle seule pour établir des priorités et rapprocher les points de vue divergeant sur les aspects techniques d’une transformation difficile. L’absence de planification sur le long terme a également fait craindre un déroulement imprévisible des changements et à une difficulté prévisible pour l’État à faire face aux couts non évalués au préalable.

Sur le plan structurel

La première difficulté a porté sur les ressources humaines et les économies d’échelles à obtenir puisque des unités et des fonctions ont dû être rationnalisées dans une organisation unique sans doublon. Autrement dit, lorsque deux structures hiérarchiques parallèles fusionnent en une seule structure sans démultiplication injustifiée des postes de responsabilité, beaucoup de cadres se retrouvent sans responsabilités de commandement.

Dans le cas du Bénin, la fusion a affecté l’emploi de près de trois cents officiers. Certains ont été mis à la disposition de la direction générale de la Police républicaine tandis que d’autres sont restés sans affectation opérationnelle. Pour améliorer la situation de ces cadres, une solution temporaire a été trouvée par le déploiement de plusieurs d’entre eux dans des opérations de maintien de la paix d’organisations multilatérales afin d’éviter un trop grand nombre d’officiers désœuvrés.

Un effet positif de la fusion est cependant déjà constaté. La densité du maillage sécuritaire au Bénin est insuffisante au regard de standards internationaux, notamment dans les zones frontalières et dans le nord du pays où est identifié une vulnérabilité particulière à la radicalisation religieuse. La fusion a permis l’amélioration de la couverture sécuritaire en rationalisant la répartition des effectifs des forces de sécurité sur le territoire. Les localités qui disposaient à la fois d’un commissariat de police et d’une caserne de gendarmerie sont maintenant placées sous la juridiction d’un commissariat unique, évitant ainsi les conflits entre corps, l’ambiguïté des responsabilités et le gaspillage de moyens. L’économie financière qui a été générée a permis l’implantation d’unités dans les localités qui étaient dépourvus de présence policière. Même si le ratio police-population demeure le même, le service de sécurité s’est ainsi rapproché de la population : près de 85% du territoire est aujourd’hui couvert contre 55% avant la fusion.

Sur le plan fonctionnel

La fusion a pour ambition de disposer d’une force de sécurité intérieure complète, ni juste police ni complètement gendarmerie, opérant aussi bien dans les villes que dans les campagnes isolées, en conservant des fonctions spécifiques à la gendarmerie, telle par exemple que celle de la police aux armées. Il faudra néanmoins du temps pour harmoniser effectivement les pratiques du fait des nombreuses différences fonctionnelles entre les deux précédentes institutions.

La gendarmerie était organisée avec des officiers, des sous-officiers et des hommes du rang alors que la police nationale avait une structure à quatre corps de gardiens de la paix, d’officiers de paix, d’inspecteurs et de commissaires.  Les gendarmes étaient soumis aux impératifs de disponibilité du régime militaire, les policiers bénéficiaient d’un mode de management des ressources humaines plus proche du reste des administrations de la fonction publique. La pratique du commandement et l’organisation de la chaine d’ordres étaient d’inspiration militaire chez les gendarmes qui utilisaient une structure de type état-major constituée de bureaux fonctionnels (B1 à B9) alors que la structure de commandement de la police nationale relevait d’un mélange de logique administrative et de touches paramilitaire avec des directions techniques, des directions centrales, etc.

Des difficultés sont donc apparues lors du reversement et du reclassement des personnels des deux anciennes institutions dans les nouveaux corps et grades d’appartenance. Fort opportunément, l’ancienne Police avait déjà entrepris une réforme interne pour adopter une organisation en deux corps (sous-officiers et hommes du rang, puis officiers) dont la mise en œuvre aux premières heures de la fusion a facilité les reversements et reclassements.

Au niveau opérationnel, les gendarmes et les policiers ne travaillaient pas de la même manière, à l’exemple des tirs de sommation qui n’étaient pas autorisés aux policiers pour le maintien de l’ordre alors que les gendarmes pouvaient en faire usage. En mai 2019, de violents affrontements à Cotonou ont opposés des manifestants à la Police républicaine et à l’armée, qui ont été mises en cause pour avoir tiré à balles réelles. L’explication de cet incident dépasse le seul problème de la différence de pratique du maintien de l’ordre mais le cas illustre des difficultés opérationnelles de la police qui restent à régler.  

De plus, du fait des lieux d’exercice de leurs fonctions, la police a toujours été en zones urbaines alors que la gendarmerie a plutôt été considérée comme une force officiant dans les campagnes. L’ordre public ou la sécurité publique n’y a pas la même connotation, puisque l’espace public n’a ni les mêmes dimensions ni les mêmes significations. Ainsi, la fonction de renseignement de proximité dans les quartiers occupe une place importante dans la fonction policière où elle se trouve très organisée alors qu’en gendarmerie c’est plutôt la surveillance du territoire et la mobilité des unités qui sont importantes pour des fins de défense opérationnelle du territoire.

Au-delà de ces premières différences, un enjeu majeur consiste à faire converger des cultures institutionnelles et des perceptions individuelles de leur rôle dans la société béninoise très différentes. Les personnels des deux institutions n’avaient pas les mêmes codes, ni les mêmes représentations sociales du service qu’ils rendent à la population. La gendarmerie mettait l’accent sur son caractère républicain garant des institutions de l’Etat alors que la police revendiquait une proximité plus grande avec la population à laquelle elle fournissait un service public de sécurité et de défense des droits de citoyens.

Conclusion et l’avenir de la fusion

La réussite à moyen et long-terme de la fusion entre la police nationale et la gendarmerie nécessite la mise en place d’un système rigoureux de suivi et de l’évaluation. Il semble aujourd’hui que la décision de création d’une organisation unique de sécurité intérieure policière est efficiente puisqu’elle a permis de mutualiser les moyens et les ressources afin d’occuper plus d’espace. Il est néanmoins crucial de pouvoir assurer le suivi de la fusion et de ses effets sur le long terme. Des benchmarks clairs doivent encore être établis alors qu’ils n’avaient pas été pensés au préalable. Or, sans document du planification ou feuille de route allant au-delà de la fusion des structures, il est peu probable d’avoir des instruments de mesure permettant de juger de l’efficacité de la nouvelle institution.

Après le lancement des dix-huit projets liés à la sécurité du PAG, la décision a donc été prise en 2019 de rédiger une Stratégie de Sécurité Nationale (SSN), intégrant les réflexions de l’état-major des armées et de la direction générale de la Police républicaine. Cette initiative devra prendre en compte des thématiques transversales clefs, telles que la prévention de l’extrémisme violent, le contrôle démocratique du secteur de la sécurité, le genre et les droits humains. Ces derniers, faute d’être systématisés et intégrés de manière structurée et pérenne, risqueraient de faire l’objet de considérations aléatoires laissées au bon vouloir des responsables à divers niveaux.

La vigueur politique avec laquelle les changements ont été imposés aux personnels policiers, notamment en matière de réduction des tracasseries et de la petite corruption, a abouti à une amélioration perceptible par la population de la situation sécuritaire sur les grands axes de communication du pays et dans les grandes villes. Il se pose maintenant la question de l’extension, de la viabilité et de la durabilité du processus de réforme qui dépendent largement de la capacité de l’État à le financer et du soutien combiné des citoyens et des policiers béninois.

Un tel changement doit donc être adossé à un projet de société ou un programme économique d’envergure. La Stratégie de Sécurité Nationale en cours d’élaboration devra venir combler les vides en apportant une lisibilité et une cohérence à l’ensemble du processus de RSS. C’est alors que le modèle de Police républicaine sera systématisé, présentable et exportable.

Le rôle principal de l'ISSAT est de fournir un soutien opérationnel pour renforcer les capacités de la communauté internationale en termes de réforme de la sécurité et de la justice. A travers nos études de cas, nous présentons à nos donateurs et à notre communauté de praticiens des exemples contextualisés de processus de réforme qui pourraient leur être utiles dans la mise en œuvre de leurs programmes. Cette étude de cas est basée sur les observations et les réflexions de l’un de nos experts en RSS, suite à un déploiement dans le pays. Cette étude de cas vise également à ouvrir le débat. N’hésitez pas à nous faire part de vos commentaires.

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