Armer les civils au Burkina Faso - Leçons du Nigeria et du Mexique

by Margaux Boffi · April 9th, 2020.

Depuis son indépendance, le paysage politique du Burkina Faso a été marqué par une série de coups d'État et une instabilité institutionnelle. Ces dernières années, le pays s’est vu de plus en plus exposé aux menaces et aux attaques de groupes armés violents, visant la population civile, ainsi que les symboles et les représentants de l'État, notamment les forces de défense et de sécurité, les dirigeants locaux et les personnalités politiques. Ces attaques étaient auparavant concentrées dans la région du Sahel burkinabé et étaient principalement menées par des groupes basés au Mali, utilisant la porosité les zones frontalières pour échapper aux autorités. Cependant, l'absence de services publics et la répartition inégale des forces de sécurité dans le pays ont permis à ces groupes d'opérer relativement librement, augmentant ainsi leur capacité et leur présence dans le pays. Les forces de sécurité du Burkina Faso, insuffisamment équipées et manquant de capacités opérationnelles, n'ont pas réussi à rétablir la sécurité. Pour les soutenir, le gouvernement a récemment adopté un nouveau projet de loi sur les "Volontaires pour la défense de la patrie" afin de permettre à des volontaires locaux de se joindre à la lutte contre les groupes armés djihadistes.

La création de ce nouveau mécanisme s'accompagne d'une série de défis organisationnels et structurels et fait peser de graves menaces sur le respect des droits humains et l'usage légitime de la force dans le pays. Cette note cherche à souligner l'impact potentiel de cette nouvelle mesure sur le processus de réforme du secteur de la sécurité (RSS) en cours et présente les enseignements contextuels tirés d'expériences similaires au Nigeria et au Mexique.

Les Volontaires de Défense : une nouvelle appellation pour un concept ancien

Le nouveau projet de loi du Burkina Faso sur les "Volontaires pour la défense de la patrie" offre la possibilité à "tout citoyen de bonne moralité" de s'engager volontairement comme auxiliaire pour la défense de son village, en contribuant, si nécessaire par la force des armes, à la protection des personnes et des biens. En guise de formation préalable au déploiement, les Volontaires bénéficient d'un stage de formation de 14 jours  à l'issue duquel ils reçoivent un kit militaire comprenant des armes légères, des fusils et des moyens de communication et d'observation, tels que des jumelles et des radios. L'idée d'enrôler des civils pour soutenir les forces de sécurité n'est pas nouvelle. Les milices d'autodéfense existent depuis longtemps dans la région et entretiennent des relations plus ou moins organisées avec les autorités de l'État. Au Burkina Faso, plusieurs groupes ont été créés ces dernières années, dont les très influents groupes Koglweogo. Formés par des agriculteurs début 2015 en réponse à l'insécurité croissante dans les régions du nord, ils ont depuis évolué en groupes armés organisés appliquant leurs propres corps de règles.

Parmi les autres cas similaires dans la région, on peut notamment citer les « Civilian Joint Taskforce » (CJTF) au Nigeria. Créées en 2013 pour protéger les communautés du nord-est du Nigeria et pour soutenir les forces de sécurité du pays dans la lutte contre Boko Haram, les CJTF sont un cas intéressant à étudier. A l’instar des Volontaires de Défense au Burkina Faso, les membres des CJTF ont reçu le soutien du gouvernement central et ont bénéficié d'un certain degré de formalisation. Lorsque la situation s'est détériorée dans le nord-est du Nigeria, le partenariat entre les CJTF et les forces de sécurité publique a permis de reprendre le contrôle de la ville de Maiduguri et d'autres zones clefs dans l'État de Borno.

Les milices d'autodéfense ne sont cependant pas spécifiques au Sahel, et des expériences de formalisation de groupes armés et de leur intégration dans l'architecture de sécurité locale ont existé dans d'autres régions du monde, et notamment au Mexique. Le pays souffre depuis longtemps d'une violence endémique résultant des activités de groupes criminels organisés et de la "guerre contre la drogue" lancée par le gouvernement de Felipe Calderon en 2006. L'insécurité croissante et la corruption généralisée, associées aux capacités et à la responsabilisation limitées des forces de sécurité, ont profondément entamé l'image du secteur de la sécurité, ainsi que sa capacité à répondre aux menaces auxquelles sont confrontées les populations locales. Les milices communales existent depuis longtemps dans le pays mais ont gagné en notoriété depuis début 2013, lorsque des civils armés de la région de Tierra Caliente, dans l'État mexicain du Michoacán, se sont associés pour affronter le cartel des Templiers. Ces groupes de civils sont bien intégrés dans leurs communautés et maitrisent le terrain montagneux de la région. Le gouvernement, qui peine à reprendre le contrôle de certaines zones, y voit une opportunité d'accroître sa couverture territoriale. En 2014, un décret a été publié pour interdire les activités des milices d'autodéfense mais en offrant à leurs membres la possibilité de rejoindre une structure appelée Police Rurale de l'État, leur permettant ainsi de recevoir une formation initiale, un uniforme et des armes. Cette initiative est très similaire dans ces modalités à celle des Volontaires de Défense du Burkina Faso.

Opportunités potentielles pour les processus burkinabés de RSS

Selon le dernier Afrobaromètre, la grande majorité des Burkinabés sont favorables à ces initiatives de défense civile. Plus des trois quarts (77%) des citoyens considèrent que les associations locales de sécurité créées par la population sont une chose positive pour la sécurité du pays. Ces dernières années, le gouvernement a lancé plusieurs initiatives pour renforcer le dialogue avec les groupes Koglweogo et a adopté un décret leur permettant formellement de participer à la lutte contre l'insécurité aux côtés des forces de l'État. La création des Volontaires de la Défense s'inscrit donc dans une tendance générale du gouvernement burkinabé à encourager la multiplication de prestataires de sécurité semi-formels.

Le Forum de la sécurité nationale de 2017 a marqué le début officiel des efforts du gouvernement en matière de RSS, mais la détérioration de la situation sécuritaire a paralysé le processus. Des mécanismes comme les Volontaires de la Défense sont susceptibles d'avoir un impact sur l'avenir du processus de RSS et certaines leçons peuvent être tirées de pays ayant des expériences similaires :

  • De solides mécanismes de suivi et de responsabilisation sont nécessaires pour éviter un glissement vers la violence intercommunautaire.

Dans un contexte de forte polarisation intercommunautaire, le fait de permettre à des volontaires civils de prendre les armes sans mettre en place de mécanismes de surveillance et de responsabilisation appropriés pourrait revenir à donner un pouvoir légal à un groupe au détriment d’un autre, au prétexte de la lutte contre le terrorisme. Des cas de violences intercommunautaires et des massacres ont déjà été enregistrés dans le pays. Un exemple récent a eu lieu le 8 mars 2020, lorsqu'au moins 43 civils ont été tués lors d'une attaque menée par des groupes de défense contre deux villages de la province du Yatenga, dans le nord du pays. Les villageois étaient des membres de la communauté peul, accusés par certains des groupes de défense d'être des partisans des djihadistes dans la région. Des tendances similaires ont été observées au Mali et au Nigeria.

En prévision de tels risques, la Commission Nationale des Droits de l'Homme (CNDH) du Burkina Faso a un rôle important à jouer. Bien que son efficacité et sa visibilité dans la promotion des droits humains se soient améliorées depuis sa création, la Commission reste insuffisamment financée et a été soumise à l'influence du gouvernement. Le rôle de la Commission en tant qu'outil de surveillance et de protection des droits Humains et organe d'enquête indépendant devrait donc être renforcé et les Volontaires de la Défense devraient être inclus dans son mandat. Le rôle des commissions parlementaires et des autres mécanismes de contrôle devrait également être exploré.

  • Les groupes armés communautaires devraient être inclus dans une chaîne de commandement claire.

La coordination et la gestion des groupes armés civils constituent un défi majeur, en particulier pour les pays où les mécanismes de surveillance et de responsabilisation des forces de sécurité régulières sont loin d'être pleinement opérationnels. Les acteurs de sécurité non-étatiques menacent l'unité de l'usage légitime de la force et entraînent une multiplication des acteurs et des structures de sécurité. La formalisation de ces groupes soulève également la question de la capacité de l'État à les gérer et à les superviser. Si, très souvent, les groupes d'autodéfense sont créés et parfois légalement reconnus par les États afin de relever un défi sécuritaire spécifique, le risque existe souvent que ces groupes survivent à leur raison d'être initiale et acquièrent une forme de pouvoir et d’influence, alimentant ainsi l'instabilité nationale et régionale. Au Mexique, les efforts déployés par les gouvernements locaux pour exercer un contrôle accru ou pour dissoudre les groupes armés après les avoir autorisés à opérer de manière semi-formalisée n'ont eu que très peu de succès. Les groupes sont toujours très actifs dans le pays et opèrent en dehors du contrôle de l'État. Pour éviter des lacunes similaires, il est important que le processus de RSS au Burkina Faso s'engage avec le mécanisme des Volontaires de la Défense dans une perspective de réforme à long terme et renforce leur contrôle et leurs mécanismes de responsabilisation, tout en préparant leur éventuel désarmement et démobilisation.

Points d'entrée pour la programmation

Les groupes d'autodéfense sont souvent le produit de l'absence ou de l'accès discriminatoire aux services de sécurité par des communautés vulnérables, influencées par des perceptions d'exclusion et d'insécurité. Il semble donc peu probable que de telles milices disparaissent du paysage de la sécurité dans un avenir proche. Toutefois, même lorsqu'elles sont encouragées par l'État, leurs relations sont souvent floues et restent, au mieux, circonstancielles.

Les processus de RSS doivent comprendre les effets positifs de l'implication des communautés dans les activités du secteur de la sécurité. Dans certains cas, ces groupes ont joué un rôle clé en aidant l'État à reprendre le contrôle des territoires perdus. Au Nigeria, les CJTF ont contribué à ramener la ville de Maiduguri sous la tutelle du gouvernement, ce qui a permis à l'État de réaffirmer lentement sa présence dans la région. Au Mexique, les groupes de police rurale ont contribué à améliorer, ne serait-ce que pour un temps, les conditions de sécurité de milliers de personnes victimes des groupes de criminalité organisée opérant dans la région de Tierra Caliente.

Aujourd'hui, le défi pour le Burkina Faso est de favoriser les effets positifs potentiels des Volontaires de la Défense sur la sécurité humaine, tout en atténuant les risques pour la réforme du secteur à long terme et les possibles impacts négatifs de l'érosion des fonctions et des institutions de l'État. Les points d'entrée ci-dessous sont des considérations qui pourraient être pertinente aux acteurs de la communauté internationale qui réfléchissent aujourd'hui à la manière de s'engager avec les acteurs non-étatiques de la sécurité.

  • Renforcer la confiance dans l'État et ses services.

Au Burkina Faso, le gouvernement reconnaît l'importance d'améliorer la gouvernance, notamment pour les secteurs de la sécurité intérieure et de la défense. Les dysfonctionnements en matière de gouvernance et de responsabilité ont été identifiés comme des facteurs clés des défaillances de l'ancien régime. Le processus de RSS, lancé en 2017, visait à traiter la corruption comme une question prioritaire, alimentant l'instabilité dans le pays. Grâce à l'élaboration d'une politique de sécurité nationale (PSN), d'un cadre national de sécurité et d'un cadre sectoriel, le gouvernement avait l'intention de consolider la gouvernance du secteur de la sécurité et d'améliorer la confiance de la population dans les institutions publiques. Toutefois, la lenteur des progrès dans la mise en œuvre des documents-cadres de la RSS a été encore aggravée par la dégradation de la situation sécuritaire. Aujourd'hui, les impératifs de transparence et de bonne gouvernance ne sont pas une priorité absolue des institutions de défense et de sécurité. Afin de renforcer la confiance entre l'État et la population, il est important de ramener ces considérations au sein de l’agenda politique et stratégique.

  • Assurer le respect des normes en matière de droits de l'Homme et de l'État de droit.

Au Burkina Faso, il est peu probable qu'une solution entièrement dirigée par l'État s'impose en raison de son absence prolongée dans certaines régions et des normes sociales séculaires encore en vigueur. La communauté internationale doit trouver des moyens de travailler avec les populations locales et les chefs traditionnels. Cela pourrait impliquer, entre autres mesures, de travailler avec les milices locales et communautaires et de favoriser des dispositifs de sécurité hybrides.

Dans ce contexte, les Volontaires de la défense pourraient jouer un rôle important en établissant des ponts entre la population locale et les forces de sécurité de l'État. Toutefois, comme l'ont montré les enseignements tirés d'autres contextes, il est important d'inclure ces mécanismes dans un cadre juridique clair, en concevant des mesures spécifiques au contexte pour assurer leur bonne gestion, leur suivi et leur responsabilisation. Si l'engagement auprès de ces groupes peut représenter un risque pour les partenaires internationaux, il n’est est pas moins essentiel pour garantir le respect des normes en matière de droits de l'Homme et promouvoir l'État de droit. Au Nigeria, par exemple, l'UNICEF et ses partenaires se sont engagés avec le CJTF pour prévenir le recrutement d'enfants dans leurs rangs et le PNUD a fourni à ces groupes une formation sur les droits de l'Homme et le leadership. Ignorer ou contrarier ces groupes, comme le montre le cas du Mexique, aurait pour effet d'accroître la violence, d'encourager la fusion avec le crime organisé ou les groupes armés dissidents et de permettre le recrutement de mineurs.

  • Assurer l'efficacité des institutions de sécurité et de défense

Le manque de clarté dans la délimitation des rôles et le déploiement des différentes forces de sécurité au Burkina Faso a conduit à une utilisation inefficace des ressources humaines, à l'incapacité d'assurer une couverture cohérente de tout le territoire, en plus d'une répartition inégale des services à l'ensemble de la population. Une évaluation menée par l'ISSAT en 2018 a montré que les forces de sécurité étaient absentes dans 36% des communes.

La création des nouveaux Volontaires de Défense au Burkina Faso devrait être l'occasion de revoir la grille de déploiement des forces de sécurité et de procéder à une analyse adéquate des besoins et des ressources disponibles. L'expérience a montré que la promotion d'une meilleure utilisation des ressources humaines pourrait accroître la fourniture de services de sécurité sans augmenter le coût pour l'État central. Cela pourrait servir de mesure préventive dans les zones qui ne sont pas encore trop touchées par l'instabilité et l'insécurité. Au Bénin, par exemple, la récente fusion de la police et de la gendarmerie en une police républicaine unifiée a permis d'améliorer la couverture de sécurité en rationalisant la répartition des forces de sécurité sur l'ensemble du territoire. Si le rapport entre la police et la population reste le même, la prestation des services de sécurité s'est améliorée : près de 85% du territoire est désormais couvert contre 55% avant la fusion. Dans le cas du Burkina Faso, un tel exercice pourrait impliquer l'intégration des Volontaires de la Défense dans l'analyse.

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