L'approche multidimensionnelle, les obstacles à éviter et les leçons à en tirer

by Jean-Philippe Kot · July 14th, 2021.

La nécessité d’adopter une approche multidimensionnelle (ou multiniveau) afin d’assurer la fourniture de services de sécurité et de justice dans les contextes fragiles, marqués par le manque de capacités ou de légitimité des institutions étatiques, est progressivement reconnue par la communauté internationale. L’OCDE reconnait ainsi que « pour ces situations, la conception de programme pourrait adopter une approche multiniveau qui développerait explicitement des partenariats entre les acteurs étatiques et non étatiques de la justice et de la sécurité en vue d’améliorer la fourniture des services fondamentaux, tout en continuant à renforcer les capacités de gouvernance et de réglementation de l’Etat » [1].

Adopter une approche multidimensionnelle n’équivaut toutefois pas à remettre en cause le principe de soutien institutionnel. Bien que l'importance des acteurs non étatiques soit reconnue, les concepts clefs pour la construction de la paix et le renforcement de l’État demeurent. Le rapport de l'OCDE intitulé " enhancing the delivery of Justice and Security” prévient ainsi que tout soutien apporté aux systèmes non étatiques doit être équilibré par la mise en place de mécanismes permettant de les relier aux systèmes étatiques [2]. De même, le manuel sur la réforme des systèmes de sécurité de l’OCDE précise qu’une approche multidimensionnelle ne consiste pas ‘à reconnaître et à soutenir un ordre hybride, mais à accepter et à travailler avec l'ordre local existant jusqu'à ce que les institutions étatiques puissent prendre le relais’[3]. Selon la Banque mondiale, ce n'est que lorsque "les conditions ne favorisent pas l'autonomisation des institutions juridiques formelles" qu’il devient important de "se tourner vers un ensemble plus large d'institutions formelles et informelles qui peuvent être pertinentes pour remplir les fonctions clés d'engagement, de coordination et de coopération sur des questions particulières"[4].

Cette vision de l’approche multidimensionnelle (ou multiniveaux) contribue à réduire la perspective de la justice coutumière à une simple alternative : les acteurs de justice et de sécurité coutumiers se substituent-ils à l’Etat ou contribuent-ils à renforcer son autorité en étendant son champ d’action ? Cette alternative est artificielle. Les différentes recherchent menées démontrent que les institutions traditionnelles et les institutions étatiques formelles ne se substituent pas les unes aux autres et n’entrent pas systématiquement en concurrence. Ces deux ensembles entrent au contraire en relations et interagissent de manières variées sans pour autant que cela traduise une faiblesse de l’Etat [5]. Si l'État est perçu comme légitime, alors ceux qui y sont associés - y compris les chefs traditionnels qui peuvent avoir un rôle limité ou purement informel - sont également perçus comme plus légitimes. Cette relation est réciproque car les institutions étatiques peuvent également bénéficier de la légitimité des chefs traditionnels [6].

Dans cette approche, les systèmes de justice coutumiers sont vus comme secondaires par rapport aux institutions formelles, réduits à un rôle instrumental et temporaire en attendant que le système de justice formel soit pleinement fonctionnel. Pourtant, dans de nombreuses situations, l'engagement avec des systèmes de justice informels ne devrait pas se limiter pas à une stratégie intérimaire visant à les « moderniser » pour permettre leur intégration au sein des institutions étatiques. La justice coutumière n'est pas une sorte de sous-spécialité en marge d’un "véritable système judiciaire". Elle n'est pas non plus nécessairement un symptôme du dysfonctionnement de l'État. Une étude à grande échelle menée par Afrobarometer [7] n'a, en ce sens, trouvé aucune corrélation entre le renforcement de l'influence des chefs traditionnels et la performance substantielle des gouvernements locaux ou centraux - même s'il existe une relation négative très modeste entre la performance procédurale des gouvernements locaux et le soutien aux chefs traditionnels. Le développement de mécanismes alternatifs de règlement des différends est par ailleurs une tendance de fond, quel que soit le niveau de développement. L'évolution de la justice moderne va sans équivoque dans le sens de la médiation obligatoire, de la justice restaurative et de la déjudiciarisation ou de la mise en place de peines alternatives.

L’approche multidimensionnelle, en consacrant une conception institutionnelle des droits humains dans laquelle la réalisation des droits est un effet indirect du renforcement des systèmes de justice plutôt que la conséquence d’une approche centrée sur les justiciables, réduit artificiellement les points d’entrée pour les initiatives de réforme du secteur de la justice. Le modèle d’intervention demeure stato-centré et vise essentiellement à promouvoir l’harmonisation entre systèmes formels et informels ou l’intégration de ces derniers au système étatique sur le plan organisationnel (par le biais de réformes législatives et de réformes structurelles) et normatif (par l'application des normes relatives aux droits de l'homme). Dans cette perspective, les stratégies qui visent à ‘corriger les défauts’ ou remédier aux contraintes intrinsèques des systèmes de justice coutumiers portent en elles le risque de négliger ou porter atteinte à certains des principes fondamentaux de la justice traditionnelle. Ce sont ces principes qui assurent pourtant la légitimité et la cohérence interne de ces systèmes et permettent de répondre aux besoins et aux attentes des justiciables. L’accent mis sur l’élimination des pratiques néfastes aboutit le plus souvent à envisager le dynamisme et la fluidité des systèmes coutumiers comme des éléments favorisant les risques de discriminations et d’abus. Cependant, c’est également cette même fluidité qui permet aux systèmes coutumiers de se moderniser et de changer, ouvrant ainsi la voie à des réformes progressives.

Il est important d'éviter les réformes à court terme qui risquent d'endommager les systèmes en place et d'affaiblir ou de corrompre l'intégrité interne des systèmes coutumiers dont l’efficacité repose sur l’acceptation sociale et la légitimité.  Les tentatives d'intégrer les institutions informelles à l'appareil d'État formel, lorsqu’elles sont mal conçues, peuvent en effet créer des ambiguïtés quant à leurs rôles et fonctions [8]. Les interventions programmatiques devraient au contraire consacrer une approche à long terme visant à promouvoir un environnement favorable aux réformes et jeter les bases de changements graduels plutôt que de chercher à supprimer des pratiques attachées à un ensemble de croyances largement répandues, au risque de pousser de telles pratiques dans la clandestinité où l’absence de régulations rendrait les groupes marginalisés encore plus vulnérables aux abus.  Retenir une approche graduelle ne signifie pas fermer les yeux sur les pratiques discriminatoires qui peuvent exister, mais accepter que les standards internationaux en la matière doivent être traduites en objectifs réalisables et construits autour de normes positives issues du système coutumier. Par exemple, ainsi que le rappelle IDLO : « en Somalie, le droit coutumier contenant des prescriptions comportementales de base (Xeerdhagan) comprend la protection des femmes, des enfants, des personnes âgées et des invités. En Afghanistan, la coutume Pashtunwali comprend des exigences en matière de chevalerie, d'hospitalité et d'intégrité personnelle. Ces normes peuvent être mises en avant pour renforcer la protection des femmes et des populations marginalisées. Il peut également être possible de s'appuyer sur d'autres sources d'influence sociale, telles que l'érudition religieuse, pour prévenir les pratiques néfastes. En Somalie, des groupes de femmes ont dénoncé les mutilations génitales féminines et les pratiques patriarcales en matière d'héritage comme étant des violations de la loi islamique. Toujours en Somalie, les anciens ont été habilités à améliorer le système coutumier du Xeer et se sont engagés à renvoyer les actes criminels graves aux institutions judiciaires formelles. Ce faisant, ces chefs communautaires ont réussi à "briser le cycle de l'impunité inhérent au fonctionnement du Xeer et des mécanismes de compensation collective" qui avaient miné la protection des groupes vulnérables"[9].

[1] Manuel OCDE CAD sur la réforme des systèmes de sécurité, 2007, pp. 67-68.

[2] OECD, Enhancing the delivery of Justice and Security, 2008. P: 24.

[3]  Peter Albrecht, Hybridation, Intervention and Authority, Routledge 2019

[4] World Bank- World Development Report 2017

[5] Getchen Helmke, Steven Levitsky, Informal Institutions and Democracy, lessons form Latin America, John Hopkins University Press, 2006

[6] Carolyn Logan, The Roots of Resilience: Exploring Popular Support for African Traditional Authorities, Afrobarometer Working Paper 128, p.17.

[7] Carolyn Logan, The Roots of Resilience: Exploring Popular Support for African Traditional Authorities, Afrobarometer Working Paper 128, p.17

[8] See Shandana Khan Mohmand, Customary institutions and public authority: A literature review and the examples in Burundi and Tanzania.

[9] IDLO, Practitioner Brief Navigating Complex Pathways to Justice: Engagement with Customary and Informal Justice Systems, p. 26.

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