Rapprocher le quartier général du poste avancé : de l’importance de la province en RSS.

by Valentin Wagee · July 30th, 2019.

« C'est l'homme qui honore le titre et non le titre qui honore l'homme. » affirmait en 1959 Félix Houphouët Boigny[1], reprenant Nicolas Machiavel. La Réforme des secteurs de la sécurité (RSS) est intimement liée à la nature des relations entre individu et institution. La mise en place de cadres formels orientant le fonctionnement d’une administration est un prérequis à l’instauration d’une culture d’éthique et de bonne gouvernance. Inversement, le critère d’efficacité ne peut être atteint que si les individus formant l’institution sont imprégnés d’une culture du service à la population et de déontologie.  Les deux notions sont, donc, interconnectées.

L’approche fonctionnelle (travailler sur les cadres institutionnels pour mettre en place un contexte de bonne gouvernance) ne prend cependant pas toujours en compte les logiques informelles de pouvoir (prestige, séniorité) qui façonnent la vie quotidienne dans une station de police, gendarmerie, ou un avant-poste militaire reculés. En l’absence de directives claires sur le rôle de chacun, de termes de référence ou de fiches de postes définissant les droits et les devoirs de chaque personnel, les relations de pouvoir et d’autorité sont bien souvent façonnées par d’autres déterminants, telles que l’âge, l’ancienneté au sein de l’institution, le charisme, la nature des relations interpersonnelles avec l’élite politique, ou encore d’autres types d’affiliations, géographiques ou liées au groupe social. Les logiques managériales au sein d’une station de province peuvent donc différer grandement des cadres posés par les documents fondateurs de l’institution (acte législatif ou termes et conditions de service par exemple).

Appuyer la déclinaison locale d’engagements stratégiques.

Dans le contexte d’un appui extérieur à la Réforme des secteurs de la sécurité, le cadre stratégique et le cap de l’institution en question peuvent avoir été fixés au sein des instance centrales, avec l’appui de partenaires techniques et financiers ou non. Une volonté de réforme peut avoir été matérialisée au niveau politique, affichée comme un objectif et soutenue par un plan d’action. La définition du mandat de l’institution peut avoir été rediscutée, ses prérogatives élargies ou réduites lors de discussions stratégiques entre le quartier général et l’autorité politique.  Ces critères favorisent la réforme mais ne signifient pas nécessairement son succès.  Celle-ci risquera d’avoir un effet limité si les différentes initiatives ne dépassent pas la guérite du quartier général ou du ministère concerné. C’est bel et bien la dissémination de procédures et autres termes de référence à l’échelle d’un bataillon ou d’un poste de province qui permettent de concrétiser la réforme et de la rendre effective. Ces textes seront ceux qui orienteront directement l’activité des soldats ou policiers et façonneront leur rapport direct à la population civile qu’ils servent. 

Au sein d’une institution du secteur de la sécurité, une situation d’anomie en province peut avoir des effets dévastateurs en termes de gouvernance locale. N’ayant pas reçu, depuis leur cycle de formation initial, d’instructions claires sur la manière dont procéder avec la population civile, soldats et policiers peuvent être enclins à certaines dérives dont cette dernière serait la cible. Ces situations sont particulièrement courantes dans le contexte de stations ou d’unités éloignées géographiquement de la capitale, comme c’est le cas par exemple dans de nombreuses régions rurales des pays du Sahel. L’absence de cadres normatifs à l’échelle de la station ou du poste peut également provoquer une rupture de la chaîne de commandement. Les personnels risquent ainsi d’être confrontés à des ordres contradictoires de la part de leur hiérarchie, ne sachant pas à qui rendre compte.

Pire encore, cette situation peut conduire à l’émergence de théories du complot, selon lesquelles la hiérarchie dissimulerait volontairement ces textes pour ne pas être mis face à ses contradictions et s’assurer que le personnel n’ait pas connaissance de ses droits et soit corvéable à merci. Ce procès en rétention d’information peut conduire à un schisme grave entre rangs des séniors et juniors, et à un mécontentement généralisé parmi ces derniers lié à une perte de confiance dans l’institution, et à terme se transformer en facteur d’instabilité politique[2].

Comment, en tant que partenaires techniques et financiers, pouvons-nous nous attaquer à cette problématique sans créer de nouvelles sources de conflictualité au sein même de l’institution soutenue ?

Reconnaitre la dialectique entre pouvoir symbolique et pouvoir procédurier.

Tout changement au sein d’un système de gouvernance crée des gagnants et des perdants. Un partenaire technique et financier doit absolument garder à l’esprit que son action peut perturber des mécanismes existants en tentant de les améliorer. Il est aisé par exemple d’imaginer quels sont les avantages individuels d’une situation d’anomie à l’échelle d’un poste de police isolé[3]. L’irruption de cadres normatifs procéduriers, ou plus exactement la dissémination effective de cadres déjà valides, peut faire basculer les rapports de force informels existants liés au pouvoir symbolique. Comment, en tant que partenaire, se sortir de cet écueil ? Il convient de garder à l’esprit qu’un partenaire n’a pas la légitimité pour exercer une pression sur ces rapports de force, ce qui est la prérogative de l’administration au pouvoir. Il lui faut donc trouver un équilibre entre justesse programmatique, finesse politique et réalité du terrain.

Dans cette optique, il convient en premier lieu de distinguer documents stratégiques (Livres Blancs), documents centraux organiques (organisation et fonctionnement), et documents opérationnels (déclinaison au niveau des régions puis des unités/stations). Nous nous intéresserons ici aux deux derniers. L’expérience montre que, dans le contexte de pays en voie de développement, les cadres normatifs mentionnés plus haut ont parfois tendance à être généralistes, du fait de la jeunesse des Etats et institutions ou de moyens budgétaires limités. Ils touchent en même temps au mandat de l’institution, aux conditions de service et aux rôles individuels[4]. Or, ce sont précisément ces rôles individuels qui ont été impactés par l’absence de textes en province, générant des logiques alternatives de pouvoir et de fonctionnement. Dans l’agenda de la réforme, il semble donc important de séparer les cadres organiques (centraux) de ceux liés aux rôles et responsabilités (procéduriers) et donc impactant le pouvoir symbolique. Les cadres procéduriers (règles d’engagement opérationnel pour l’armée, procédures liées au dépôt de plainte ou aux enquêtes criminelles pour la police par exemple) orientent directement le rapport de l’institution à la population et peuvent entrer en conflit avec les logiques alternatives rencontrées en situation d’anomie, telles que décrites plus haut. Nous touchons ici à la finalité de l’institution, le rapport direct à la communauté.

Penser la réforme de manière holistique, en articulant organique et procédurier.

Travailler d’abord sur les affaires organiques peut permettre d’éviter les logiques de confrontation directe à l’échelle locale en bouleversant des équilibres informels préétablis. Ces cadres sont généralement relativement faciles à mettre en place, car au niveau de l’administration centrale, et sont bien souvent l’axe privilégié par les partenaires techniques et financiers qui mettent en avant leur savoir-faire en la matière. A l’inverse, les cadres ayant trait à la hiérarchie et à la définition des rôles individuels, ou aux droits et devoirs des soldats et policiers (domaine procédurier), sont également essentiels, mais peuvent faire l’objet de réticences plus grandes car ils modifient précisément les équilibres entre gagnants et perdants en situation d’anomie.

Sur le long terme, ces deux dimensions des cadres normatifs doivent cependant faire l’objet d’une même attention. Les cadres organiques/centraux sont cruciaux, mais l’application stricte des procédures (opérationnel/procédurier) renforce d’une part la confiance de la population vis-à-vis du secteur et limite la corruption. D’autre part, elle induit un saut qualitatif vis-à-vis des personnels qui se professionnaliseront par la pratique. Ceux-là mêmes deviendront à terme, de meilleurs cadres et managers par le jeu des promotions. L’opportunité se présentera alors de s’attaquer à la redéfinition des responsabilités de chacun[5] et de travailler en profondeur sur la chaîne de commandement. Les cadres liés aux procédures, par opposition aux cadres organiques, sont plus ardus à mettre en place et surtout, leur application plus difficile à vérifier. Voici deux principes à garder en tête :

  • Le soutien des partenaires extérieurs doit donc porter une attention particulière à la déconnection des affaires organiques (recrutement, formation, entrainement, organisation) et des affaires opérationnelles (action, procédures de contact avec la population).
  • Il est important de comprendre dans quelle mesure la redéfinition des rôles et responsabilités (affaires opérationnelles/procédurières) peut générer des réticences et des dysfonctionnements, notamment dans le contexte de régions reculées où les forces de sécurité fonctionnent parfois en décalage avec les cadres centraux.

En définitive, le conseil stratégique fourni par les partenaires techniques et financiers ne peut faire l’économie d’un appui à la gouvernance globale, sous peine d’ignorer les leviers par lesquels, à l’échelle locale, la réforme se met en place.  L’expérience du terrain, où la distance entre quartier général et poste avancé est cause de mauvaise gouvernance, nous rappelle bien souvent à cette exigence.

Lectures complémentaires.

DCAF-ISSAT a œuvré entre 2016 et 2018 à l’élaboration d’une nouvelle méthodologie ambitieuse pour le compte du Fonds fiduciaire d’urgence de l’Union Européenne. Celle-ci s’est matérialisée par une grille d’analyse spécifique à la définition des besoins pour les projets relatifs à la sécurité et à la justice au Sahel.  Elle a pour spécificité de faire le lien entre appui stratégique et soutien technique en abordant notamment les questions de décentralisation, de dissémination des cadres normatifs, ou d’activité des mécanismes de contrôle. Ce programme a fourni des clés de réflexion et des axes programmatiques concrets permettant aux partenaires techniques et financiers d’orienter leur soutien, en intégrant à la fois les dimensions stratégiques, normatives et techniques. Découvrez-en plus sur ce projet en suivant ce lien.     

[1] Allocution lors Congrès Constitutionnel de la jeunesse du Rassemblement Démocratique Africain (RDA), mars 1959.

[2] On ne saurait trop insister sur l’effet destructeur que peut avoir la mauvaise gouvernance d’une force armée sur la stabilité d’un pays ou d’une région. L’histoire moderne est riche d’exemples dans lesquels des forces de sécurité, s’estimant lésées par la caste politique, accaparent le pouvoir. Le coup d’Etat de Moussa Traoré au Mali en 1968, la démise d’Henri Konan Bedié par le général Robert Guéï en Côte d’Ivoire en 1999, ou la prise de pouvoir du Lieutenant Yahya Jammeh en Gambie en 1994.

[3] La rétention ou le manque d’information permet par exemple au personnel sénior d’appliquer des procédures de discipline qui sont en décalage avec celles définies à l’échelon central.

[4] A titre d’exemple, un document définissant termes et conditions de service touchera à la fois aux droits et devoirs, à la discipline, et aux pensions. 

[5] L’instauration d’une culture de bonne gouvernance, d’éthique et de déontologie passe nécessairement par cette étape.

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