Renforcer les capacités nationales en matière de réduction des risques et de préparation aux catastrophes : une opportunité pour la RSS ?

by Viola Csordas · July 5th, 2019.

Au moment où certains membres non-permanents tels que l’Allemagne exercent une pression croissante afin que le Conseil de sécurité des Nations Unies reconnaisse le changement climatique comme un risque pour la sécurité, la question se pose de savoir s'il existe un lien suffisamment important pour établir une relation entre la réduction des risques de catastrophe (RRC) et la conception de programmes de réforme axés sur la gouvernance de la sécurité et de la justice (SSG/R). Existe-t-il des points d'entrée inexplorés susceptibles de favoriser à la fois une résilience globale accrue et des stratégies de prévention centrées sur l'individu afin de prévenir, dans la mesure du possible, les conséquences des catastrophes et des conflits et, si nécessaire, d’aider les sociétés à mieux y faire face ?

Tout comme la SSG/R, les stratégies de RRC visent à prévenir et à réduire l’impact des incidents graves en renforçant la préparation et la résilience. Qu'ils soient causés par des risques biologiques, environnementaux, géologiques, hydrométéorologiques et technologiques (dans le cas de la RRC) ou par des conflits violents et des institutions de sécurité dysfonctionnelles (dans le cas de la SSG/R), les conséquences et l'impact des catastrophes et des conflits affectent de manière disproportionnée les populations vivant dans des contextes fragiles et perpétuent les cycles de pauvreté. Dans les pays touchés par des cycles répétés de violence par exemple, les taux de pauvreté sont de 20% supérieurs et les catastrophes font basculer environ 26 millions de personnes dans la pauvreté chaque année. Ainsi, la SSG/R et la RRC jouent un rôle important dans l’atteinte des Objectifs de développement durable (ODD).

Bien qu’elle ne soit pas explicitement mentionnée dans le Cadre de Sendai pour la réduction des risques de catastrophe, la dimension conflictuelle et sécuritaire de la RRC est bien établie et ancrée dans les États de fragilité publiés par le Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE. Cependant, le débat concernant les liens entre la réduction des risques de catastrophe et la sécurité a essentiellement porté sur la façon dont la réduction de l'impact des catastrophes peut contribuer à la prévention de l’instabilité politique et des conflits.

Vu le rôle déterminant du secteur de la sécurité dans la gestion et la mise en œuvre des stratégies nationales de réduction des risques de catastrophe élaborées au titre de la Cible E du Cadre de Sendai, il convient d’explorer de possibles synergies supplémentaires entre la réduction des risques de catastrophe d’une part, et la conception des programmes axés sur la réforme du secteur de la sécurité et de la justice d’autre part. En s’appuyant sur l’hypothèse selon laquelle les griefs formulés à l’encontre des acteurs de la sécurité constituent les facteurs de conflit et d’extrémisme violent les plus pertinents (voir l’étude Voies pour la paix : approches inclusives pour la prévention de conflits violents), un rôle accru du secteur de la sécurité nationale dans la RRC pourrait constituer une brèche pour rendre les États et leur secteur sécuritaire davantage centrés sur le bien-être des populations. Ces derniers pourraient alors promouvoir une stabilité légitime.

Alors que la majorité des constitutions attribuent la protection civile aux forces armées, la gestion globale de la RRC est en idéalement confiée à une haute autorité politique à l’instar des Services du Premier ministre, et assurée par le biais d’un mécanisme de coordination multipartite et multisectoriel. Dans la pratique cependant, et en particulier dans les contextes fragiles dits « à haut risque et à faible capacité », le secteur de la sécurité présente souvent le meilleur niveau d'organisation, de ressources et de capacités, jouant ainsi un rôle clé dans les stratégies nationales de préparation aux catastrophes. Dans ces contextes de fragilité, plusieurs options pourraient être examinées de manière plus approfondie :

1.      Les programmes visant à améliorer ou à renforcer les capacités actuelles du secteur de la sécurité en matière de préparation et de réduction des risques de catastrophe pourraient être explicitement destinés à améliorer la gouvernance de ce secteur et en faire un instrument davantage axé sur la sécurité des citoyens. Cet objectif pourrait être réalisé en intégrant les principes des droits de l'homme et d’égalité des genres dans la conception des offres de formation, et en mettant l'accent sur la responsabilisation et la transparence dans chaque programme de renforcement des capacités.

2.      Les évaluations des risques de catastrophe pourraient être menées de manière participative et inclusive en associant les citoyens aux acteurs de la sécurité, dans un souci de prise en compte globale des besoins sécuritaires des populations et au-delà des menaces environnementales, biologiques et techniques. L'intégration de la stabilité politique et de la cohésion sociale dans les méthodologies nationales d'évaluation des risques favorise également une plus grande implication du secteur de la sécurité et de ses capacités d'analyse au service de la sécurité des citoyens.

3.      De même, une planification conjointe et des exercices de formation axés sur des scénarios pourraient être conçus de manière à servir parallèlement de mesures destinées à renforcer la confiance entre le secteur de la sécurité, les réservistes, les volontaires de la défense civile et les organisations de la société civile engagées dans des activités de préparation. On pourrait par exemple y parvenir grâce à des méthodologies de résolution de conflits permettant de susciter un changement d'attitude et de comportement, notamment concernant le dialogue et la résolution conjointe de problèmes. L’intégration d’une perspective de genre garantirait que les besoins spécifiques des femmes sont suffisamment pris en compte dans les mécanismes de réaction aux catastrophes et entendus par les forces de sécurité. Ces activités peuvent également contribuer à la reconstruction de la cohésion sociale au lendemain d'un conflit civil, en favorisant la réconciliation après un conflit et en aidant à rétablir la confiance après des violations des droits humains commises par des acteurs de la sécurité prédateurs.

4.      Afin d’équilibrer les budgets de sécurité souvent gonflés dans les États fragiles, les programmes axés sur la réduction des effectifs et la réinsertion des militaires dans la vie civile pourraient collaborer avec des agences de protection civile afin de créer des emplois pour le personnel démobilisé. Compte tenu de la volonté accrue des donateurs à fournir un soutien et un appui financier à la RRC, une telle solution pourrait créer des moyens de subsistance durables tout en réduisant les dépenses du secteur de la sécurité et en capitalisant sur l'expérience des agents réintégrés (sur le plan logistique par exemple).

5.      Dernier point mais non des moindres, la conception de programmes axés sur la sécurité et la justice pourrait (en termes de contrôle externe et d'accès à la justice) soutenir l’élaboration et la mise en œuvre de mécanismes de plainte et de règlement des litiges. La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme incombant aux États en vertu de la Convention européenne des droits de l'homme constitue un bon exemple à cet égard, celle-ci étendant la protection de la vie au droit à la diligence raisonnable dans les mesures de RRC.

Bien entendu, toutes les activités renforçant le rôle du secteur de la sécurité dans le champ des mesures de RRC dans des contextes fragiles exigeraient une application stricte du principe d’équilibre entre efficacité et responsabilité, une approche sensible aux conflits, un filtrage au lendemain de toute violation des droits de l’homme observée, ainsi que des réglementations adaptées.  Il existe de nombreux instruments réglementant le fonctionnement de l’arsenal militaire étranger dans les situations d’urgence humanitaire, notamment les Directives d’Oslo sur l’utilisation des ressources militaires et de la protection civile étrangères dans le cadre des opérations de secours en cas de catastrophe, les recommandations du HCR pour une coordination civilo-militaire efficace des moyens militaires étrangers en cas de catastrophe naturelle et d’origine humaine (UNHCR Recommended Practices for Effective Humanitarian Civil-Military Coordination of Foreign Military Assets (FMA) in Natural and Man-Made Disasters) et le Mémorandum d’entente signé entre l’OIM et l’OTAN (IOM-NATO MoU).

Lorsqu’elle est gérée de manière responsable et conforme aux bonnes pratiques, la mise en relation des programmes de réforme axés sur la sécurité et la justice et les efforts de RRC pourrait contribuer à placer les besoins sécuritaires des citoyens au cœur des processus. Une telle approche pourrait en outre favoriser le renforcement de la résilience sur le plan holistique, accroitre la cohésion sociale et - en définitive - contribuer à la légitimité de l'État.

Discussion

Herve Auffret
8 juil. 2019 à 13:49:20

Thank you, Viola, for sharing these very interesting thoughts. Obviously, it is a new area that should be explored further with additional researches to consolidate the ideas building on examples and good practices.From my perspective and as you write, in fragile States, the defence and armed forces are often the last remaining institution with capacities. This leads the military to be called for many reasons, dealing with defence and security issues but also for any other reasons requiring an urgent intervention (firefighting for instance). There are consequences to this reality. The first: in fragile environment, the military is seen by the population as the only available "public service" and is therefore called systematically. The second: the military get used to be the only one to intervene. They feel indispensable and have an important influence on the politicians and decision makers. This leads to a frequent monopoly over the scarce resources and capacities. We face a similar problem when SSR approaches would promote the development of police capacities. Such police entities often struggle to exist.As a result, this situation creates an unbalance in all emergency responses. It is almost impossible for civilian services to emerge and take over some of these emergency responsibilities and functions. Exploring how SSR approaches can support Disaster risk reduction (DRR) is therefore an interesting question that should be further explore. You highlight some very interesting points. But we need to be careful to avoid that SSR processes bring again the military on the front line for DRR. This would likely hijack the specificity of DRR by reinforcing a form of militarisation of emergency responses when a proper promotion of civilian capacities would be a more appropriate answer from a governance and democratic control perspective.

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Caecilia Johanna van Peski
5 juil. 2019 à 17:24:46

The emphasis on disaster risk reduction has emerged from the need to identify principles and measures to protect development gains from shocks and stresses. Owing to this need, resilience has become part of the agenda of the majority of stakeholder concerned with disaster risk reduction, may it be financial, political, or climate related. Within the spectrum, one particular situation arises when disaster risk reduction is addressed in terms of conflict and insecurity. It is particularly in this perspective that the link to Security Sector Governance and Reform is apparent. The strong link leaves resilience programming in SSR a strong instrument in effective response to shocks and stresses, both in terms of prevention as in terms of long-term downturn of risk.

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